美国证券吹哨人制度改革展望与镜鉴.docVIP

摘要：2020年9月23日，SEC发布了新修订的《吹哨人规则》，对美国的证券吹哨人制度进行了改革，旨在提高制度的透明性、效率性与明确性。研究发现，新《吹 哨人规则》反映了吹哨人制度发展的两大趋势：进一步促进奖金激励，以及提高举报的处理效率。本次修订也为继续讨论制度实施的深层次问题提供了契机，如线索认定 的“独立分析”标准如何适用、吹哨人制度与公司内控体系如何协调等。我国新《举报规定》通过扩大奖励适用范围等举措进一步优化了证券有奖举报制度，但仍存在诸多 问题。本文建议应提高举报人奖励与权益保护，明晰线索的实质与形式审查规则，加强信息公开并与证券法和公司法实践相协调，构建良好的证券有奖举报制度实施生 态。 关键词：吹哨人，有奖举报，多德-弗兰克法案，举报人保护，美国证券吹哨人制度 一、引言 近年来，为加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，我国积极倡导在严重违法违规和重大风险隐患领域建立“吹哨人”、内部举报人等制度，以发挥社会监督作 用。尤其在证券严重违法违规领域，中国证监会早在2001年就发布了《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为通告》（以下简称《有奖举报通告》），并通 过2019年《证券法》、2020年《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《举报规定》）等对证券有奖举报制度予以完善。但实践中勇于举报并成功获得奖 励的举报人寥寥无几，反映出我国的证券有奖举报制度从立法设计到实践层面均存在不足，对举报人的奖励过低、保护不足等问题尤为突出。 反观证券市场较为成熟的美国，在2010年就将证券吹哨人制度加入了《证券交易法》，并在实践中取得巨大成功，尤其2020年对《吹哨人规则》（Whistleblower Program Rules）的修订进一步提高了证券吹哨人制度的有效性，值得我国借鉴。2010年7月，美国国会通过《2010年多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd- Frank Wall Street Reformand Consumer Protection Act of 2010，以下简称《多德-弗兰克法案》）对1934年《证券交易法》进行了修订，在《证券交易法》中加入了第21F节“证券吹哨人激励与保护”（Securities Whistleblower Incentives and Protection）。其中规定，SEC应制定相关的规章制度，给予吹哨人奖励。吹哨人自愿向SEC提供有关违反联邦证券法行为的线索，使相关的司法、行政执法或其他制裁取得成功后，SEC酌情决定对其奖励的金额。在罚款金额超过100万美元的情况下，给予吹哨人的奖励不得低于 收取罚款的10%，且不得高于30%。2011年5月25日，SEC根据第21F节的授权制定了《吹哨人规则》，此规则为吹哨人制度提供了具有可操作性的法律定义、规则和程 序，明确了吹哨人获得奖励应提供线索的形式和方式，以及确定奖励金额的相关程序等关键事项。10年来的实施效果证明，吹哨人制度为SEC规制证券违法违规行为做出 了重要贡献。通过吹哨人提供的线索，SEC成功查处了多起案件，并从中获得了超过25亿美元的经济性救济。其中，没收非法所得超过14亿美元，并将没收的近7.5亿美 元用于赔偿受损投资者。为奖励吹哨人在此过程中做出的重要贡献，SEC向80项执法行动中的97个吹哨人发放了超过5.23亿美元的奖励。 在本次《吹哨人规则》修订中，SEC对吹哨人制度进行了改革，旨在提高规则实施的透明性、效率性以及明确性。此外，本次修订一并解决了吹哨人规则实施过程中 存在的一些具体问题，包括在原规则的基础上进行技术性修正，提出关于“独立分析”概念的相关解释指南等。与美国证券吹哨人制度相对应，我国证券有奖举报制度也在 逐步发展。本文旨在通过对美国证券吹哨人制度的比较分析，在总结SEC新《吹哨人规则》改革趋势的基础上，为我国证券有奖举报制度的不断完善与具体实践提供思 路。 二、美国证券吹哨人制度解析 从发展历程看，美国的证券吹哨人制度随着执法实践的需求与立法的完善而逐步优化。为应对安然丑闻、打击内幕交易，美国于2002年通过了《萨班斯-奥克斯利法 案》（Sarbanes-OxleyAct，以下简称《萨班斯法案》），这是美国证券吹哨人法制史上第一个具有里程碑意义的法案。但由于在吹哨人奖励及权益保护方面的规范不周 延，《萨班斯法案》的实施效果并不理想。2010年通过的《多德-弗兰克法案》扩大了吹哨人奖励标准和权益保护的范围，且授权SEC制定的《吹哨人规则》又为制度实 施提供了具有可操作性的细则。由此，美国的吹哨人制度形