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终身教育地方立法的认识瓶颈与推进措施 　　摘要：我国已出台五部地方性《终身教育促进条例》，虽然只是起步阶段，但是，对因地制宜发展终身教育事业具有重要意义。在建设学习型社会进程中，推进终身教育地方立法还面临诸多挑战，一方面，要破解认识瓶颈，全面回答终身教育地方立法的法理之问、实践之问和效用之问，从而在思想认识上扫清障碍；另一方面，需要进一步梳理立法的经验、条件和意愿，形成具有地方特色的系统性推进措施，才能为尚未立法的地区提供有益的决策参考。 　　关键词：终身教育；地方立法；认识瓶颈；推进措施 　　基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划2015年度重点自筹课题“终身教育体系建设中的地方性立法问题研究——以江苏为例”（项目编号：b-b/2015/03/087）；江苏省社会教育规划2015年重点课题“法治新常态视阈下江苏终身教育法制保障建设研究”（项目编号：jss-b-2015001） 　　作者简介：王中，男，副校长，主要研究方向为职业教育与终身教育；陈霞，女，高级会计师，主要研究方向为财务管理。 　　中图分类号：g719文献标识码：a文章编号：1674-7747（2019）05-0048-06 　　近代以来，经验理性与建构理性是流行于西方的两种不同的认识论和方法论，也是人们探求知识与改造世界的两种不同的思维方式和路径选择。[1]经验理性重视实践经验总结，但易于保守；建构理性尊重主观能动性的发挥，也有脱离实际的风险，将二者有机结合，才能成为法治政府得心应手的治理手段。从我国立法的现实情况来看，我国法律具有的制定法特征，更为倾向一种“建构理性”。[2]基于这样的立法特点，在发挥建构理性优势的同时，尊重实践经验，破解认识瓶颈，对立法实践有“自明性”作用。然而，问题在于，在教育法治建设进程中，容易基于经验理性的保守心态，忽视立法的积极作用，特别是忽视地方立法的针对性、灵活性等特点和法律治理体系的协同作用，没有从整体上把握教育法治的精神，导致诸多教育立法行动难以推进。面对国家层面的终身教育立法仍然没有启动的现状（早在1998年，就有全国人大代表提出“加快继续教育立法的议案”和“加快成人教育立法的议案”，当时，教育部希望制定“终身教育法”[3]，至今20多年尚未解决），从加快学习型社会建设的角度，因地制宜积极推动终身教育的地方立法实践，切实加大终身教育供给的保障力度，这是推进教育治理法律化的重要路径。 　　一、终身教育地方立法的认识瓶颈 　　问题是时代的声音，也是立法实践的起点。[4]各地在贯彻党的十九大“加快学习型社会建设”的总体目标时，必然会引发本地区是否有权立法、是否需要立法、立法是否有用等一系列追问，需要我们基于经验理性，立足“让事实自己说话”的原则，对相关问题逐一剖析，重新审视终身教育这一推进时代发展的变革力量。 　　（一）法理之问：终身教育立法的法律依据 　　1.终身教育的法律地位。我国《教育法》是教育基本法，是教育立法的重要法理依据。《教育法》出台已来，之前出台的教育法律陆续进行了修改，包括由全国人大立法的《义务教育法》也做出修改，把《教育法》作为制定依据之一，彻底捋顺了教育法律之间的地位关系。《教育法》对我国教育法律体系架构进行了全面梳理，第十一条规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平。”这里非常清晰地指出了现代国民教育体系与终身教育体系之间的平衡发展关系，而且是在总则中予以明确。需要指出的是，《教育法》的教育基本法地位，在《教育法》总则中对“终身教育体系”地位的明确，以及《教育法》2015年刚刚修改的事实，常常被研究所忽视。从教育立法的完善程度来看，我国立法的重点聚焦于现代国民教育体系，对终身教育体系的立法还存在巨大的空间，也留下了终身教育是否需要立法、如何立法等不确定因素。 　　2.终身教育的立法优势。比较各国立法实践可以得到一些启示。比如：美国的《终身学习法》本质上是职业培训法；日本的《终身学习振兴法》《终身学习完善法》实质上是终身学习宣讲法，而且抽象性的条款较多，可操作的具体规定较少[5]；韩国拟将《社会教育法》修订为《终身学习法》，国会讨论草案时认为所有的条文都与教育有关，最终定名为《终身教育法》，该法将“终身教育”定义为“除学校教育以外，有组织的教育活动”。[6]比较上述立法行为，笔者认为，韩国的立法思路可以借鉴，《终身教育法》可能要优于《终身学习法》，从法理学角度分析，《终身教育法》聚焦的是教育关系，保护的是公民的“受教育权”，是公民的宪法权利，而且公权力对教育关系有介入的能力和空间；《终身学习法》聚焦的是