国际视域下PPP模式演进的逻辑与经验借鉴.docxVIP

? ? 国际视域下PPP模式演进的逻辑与经验借鉴 ? ? 徐玉德 张若丹 李化龙 【Summary】随着公共行政理念向新公共治理过渡，PPP模式功能从公共服务市场化逐步向推动国家善治演进。从国际经验来看，引入私人资本弥补基础设施投资缺口仍是运用PPP模式的主要目标，各国PPP管理制度框架各具特点，操作模式演化具有继承性。我国应在借鉴PPP国际经验的基础上，从合理界定PPP模式功能定位、构建审慎的预算管理制度、打造开放的PPP市场以及鼓励社会组织参与PPP项目等方面引导和推进PPP的有序发展。 【Key】国际视域;PPP;公共管理;公共治理;特许经营;预算管理 F283 A 1004-0994（2019）13-0134-6 随着新公共管理运动的浪潮，政府和私人资本合作模式（PPP）在全球范围内得到广泛应用。从国际经验来看，基础设施领域引入市场机制的最初目的主要是优化跨期预算。但市场并非万能，政府与市场供给之外仍然有大量的多样化公共服务需求需要满足。非营利性公益组织作为衔接公众需求与政府之间的桥梁，能夠有效填补公共服务的空隙。在推动国家治理现代化的时代背景下，我国PPP逐渐走向高质量规范化发展道路。厘清各国PPP模式演进过程中制度变迁的轨迹，有利于以其兴衰为鉴，把握公共治理变革中PPP模式演化的内在逻辑，进而为探索规范PPP发展的路径提出有益建议。 一、从善管到善治：PPP演进的两个阶段 （一）市场参与提高公共服务供给效率阶段 20世纪80年代，英、美“重塑政府”的新公共管理运动推动了市场力量参与公共服务供给。无论是发达国家还是发展中国家，均面临着新增与维护基础设施支出的财政缺口。以英国为例，撤切尔夫人推动的英国版供给侧改革逐步缩减中央对地方的财政拨款，推动了地方公共事业的民营化。公共基础设施和服务领域引入私人资本投资有效地缓解了财政压力，从而推动了PFI模式的产生。PPP模式通过鼓励私人资本参与投资，公共基础设施交由私人实体建设，公共设施维护和公共服务也向私人部门外包，市场力量以其丰富的经验和技术优势提高了项目建设运营效率。市场机制的引入使政府的公共服务职能部分地向规划与监督转变，PPP模式在全球范围内得到广泛运用。 PPP模式的高效运作离不开一整套覆盖项目生命周期的市场化交易制度。公共基础设施项目的管理控制系统可以划分为三个部分：事前的计划和目标设定系统、事中的衡量和监督系统以及事后的评估和反馈系统。成本与收益的平衡是评价最终效果的关键，英国财政部将物有所值界定为全生命周期内风险、成本、效益以及质量的最优组合，同时赋予了物有所值经济性、效率性与效果性的价值内核。PFI模式的成功使物有所值评价成为全球PPP采购理念的共同基准。政府方还依赖财政承受能力评价对项目预算进行控制。公共服务市场化采购环节增加了交易成本，由于私营投资者的努力程度难以观察，PPP履约产生了委托代理问题。应对的措施是以市场化采购机制增强政府方的谈判能力。物有所值、财政承受能力评价与市场化采购组成项目事前计划的主要管理框架。为对公共基础设施建造于运营进行质量控制，需要为项目建设设定全面的质量管理目标，并对产出结果进行持续评估。常见的做法是根据行业和回报机制设计绩效考核体系，保障考核指标并与绩效挂钩，以期达成项目管理要求的产出、社会与环境效益目标。项目评估与监督方面，覆盖PPP项目全过程的审计制度可为项目监管反馈有用信息。此外，公众监督等外部治理机制的引入，能够回应利益相关者诉求。 （二）多元治理共同推动公共治理善治阶段 新公共治理理念下，国家的角色从公共服务的提供者向统筹者转变。市场方法关注成本、绩效与输出控制，但其更多地指向公共产品的提供。在现代国家中，政府与市场二元划分难以描述社会福利生产者的结构，公共行政学引入了“网络”一词来描述人与组织的复杂连结关系[1]。市民个体的需求汇聚成地区化的公共服务需求，依托于家庭、社区以及民间组织等治理主体进行交流，并通过政治过程提出规划。政府供给仍然是公共服务最主要的生产方式，但“自下而上”产生的多样化需求使得公共服务难以通过官僚制下行政规划的方式满足。市场参与可以弥补政府公共投资能力的不足，但市场也仅能提供有限的公共产品，社会组织甚至能人的自组织为公共服务提供了重要补充。社区、市民社会在福利生产过程中的作用愈加不容忽视，合作的目标也从提供基本公共设施和服务逐步向解决社会可持续发展中存在的各类问题转变。 伙伴关系概念如何定义是界定公私合作方职能的关键。PPP中的伙伴关系（Partnership）是依赖于双方共识达成的风险投资合作关系[2]，在特定语境下也可被视为政府通过与公司或市民社会的合作努力撬动资源、技术和市场力量以实现可持续发展目标的工具[3]。新的治理环境要求政府、市场与市民社会的参与者可以在一个制度化的框