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公路融资模式引发交通体制改革探讨 0 引言 新疆公路建设一直绕不开建设资金这个制约因素，笔者认为新疆公路建设从1994年到目前为止经历了三次大的建设资金变化，每次公路建设资金筹集模式的变化都会引起交通行业体制的改革。 1 公路融资模式引发交通体制改革进程 1.1 1994—1998年 自1994年新疆引进世界银行（包含亚洲开发银行项目）贷款修建第一条高等级公路-吐乌大公路项目后，掀开了利用外资贷款项目建设高速公路的序幕。1994—1998年利用世界银行资金，新疆开工建设了吐鲁番—乌鲁木齐—大黄山第一条高等级公路，引进了土木工程建设的FIDIC条款，中外监理公司共同参与公路交通建设，先后利用世行资金建设了乌鲁木齐-奎屯高速公路、奎屯-赛里木湖公路建设项目等高速公路。 利用世行资金解决了国家公路建设资金不足的问题，新疆的高速公路从无到有，公路交通行业得到了长足的发展，随之在国家层面积极推行工程建设项目法人制、工程监理制、政府监督制度、合同管理制度四项制度，规范了公路建设市场，带动了当地经济蓬勃的发展，交通系统体制也由公路局建设为主体，变为高等级公路管理局以高速公路建设为主的另一家建设主体，同时两家单位基本是建、管、养、运一体；这样的体制基本规避建设与养护、运营的有关质量缺陷修复为主的矛盾纠缠。这一时期国省干线的主要建设任务都由自治区级交通行业部门负责，各地州负责市政道路和县乡公路建设[1]。 1.2 2011年 2011年开始采用中央车购费补助+交通行政主管部门国内银行贷款模式为主开展公路建设。2011年后恰逢国家13.5计划第一年，新疆公路交通建设资金来源主要是中央车购税等补助+交通行政主管部门在国内商业银行贷款模式解决，这个期间新疆交通建设开始爆炸式发展，开始了多条高速公路建设，例如G30乌鲁木齐绕城高速（东线）公路项目、G3012阿克苏到喀什高速公路、G30赛里木湖至果子沟公路项目等，公路建设由于爆炸式发展，面对专业技术人员的匮乏，多省交通行业部门对新疆开始了项目代建模式，极大帮助解决了新疆交通建设相对人才较少、经验不足等问题，极大改善了新疆各地的交通出行环境，为新疆的经济发展奠定了四通八达交通设施基础。2011年后全新疆基本形成了公路交通建、养分离的格局，此时公路养护、管理等行业也得到了较快发展，从通行公路的路况里程、等级条件、养护设备、养护管理设施都得到了很大的提高。 这一时期国省干线的主要建设任务基本还是由自治区级交通行业部门负责，各地州负责市政道路和县乡公路建设的模式。 1.3 2018—2021年 2018年至今为防止金融风险新疆公路建设开始非官方多种融资渠道开始公路建设模式。2018年后为防止金融风险，根据国家政策调整，新疆公路建设的融资渠道开展以中央车购税补助+多种融资模式，除BOT模式外，主要采用各地政府组建交投公司贷款融资、EPC、PPP等模式。例如G30乌鲁木齐—奎屯四改八公路项目、G7大黄山到乌鲁木齐四改八公路项目、G30小草湖到乌鲁木齐高速公路项目等都是有中央车购税补助+交投公司贷款筹资取得；2021年6月30日即将通车的G7新疆段梧桐大泉至木垒段采用PPP模式，由政府与中铁建组建SPV公司建设这条道路等。 这一时期，一改自治区交通行业部门牵头公路建设的模式，改为新疆各地州政府采用多种模式建设行政范围内的国省干线模式，充分焕发了全社会参与交通建设的模式，交通建设在目前也得到了空前发展的局面，融资建设模式多样化，随之养护管理也是多样化。PPP模式的项目采用建设期+30年养护收费营运模式，由交投公司贷款融资项目采用建、管、养、运一体化等，基本解决了建设、管养运分离造成交工质量缺陷相互扯皮现象[2]。 2 公路融资存在的问题 为了能够有效应对1998年的亚洲金融风暴，国家彻底实行财政策略。以扩大内需为核心，将十一五期间逐渐淡出，逐渐建设长期建设的国债投资发现规模。在1998—2002年国债投资过程当中，公路建设约投入资金880亿元人民币。根据有关人员预测，未来公路建设国债资金在国债中资金比例会逐渐下降，一直到9%左右。随着国债发行总量不断建设，对未来公路建设造成严重的影响，投入到公路建设的政府资源会大部分减少。由于国债发行量建设不仅会引起其他资源来源，还会影响到公路交通固定预算资产投资，尤其会引导国内银行对公路交通的贷款金额。在2003年我国人大代表大会有明确指出，经过这些年的充分发展，燃油税方案已经完善，将会选择最恰当的时机运行。到那时燃油税会彻底替代公路运输管理费、公路客货运输附加费、公立养路费等交通费用。在彻底普及燃油税制度以后，整个交通运输税收系统会以燃油税为主体，牌照税和车辆购置税作为载体。由于取消原有的公路养护费用和公路建设费用，政府可以将这些费用自己通过财政拨款来实施。政府则将信息化技术融入到