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社会救助制度的国际比较与模式 一、 国外社会救助的立法实例 社会救助制度是世界上最古老的社会保障制度。在长期的历史发展中，许多世界国家都建立了社会救助制度。从总体上看, 各国社会救助制度的差别不是很大, 因为, 社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标 本文按社会保障体系的类型对国外典型国家进行分类, 选取英国、美国、德国、日本、新加坡等国家作为政策分析的对象。本文不拘泥于各个国家的具体制度, 主要就一些具有共性的、但又有差异或有争论的问题进行比较分析。 二、 不同国家的社会援助制度比较 (一) 申请的资格条件 对于社会救助对象的识别, 各国基本都采取申请和调查相结合的办法, 一般需要经过两个步骤, 即资格审核与家庭经济资源和财产 (以下简称“家计”) 调查。 申请者必须符合申请的资格条件, 即他应该属于有关项目设计针对的目标群体, 这些资格条件包括年龄、家庭类型、国籍或居民身份、健康和残疾情况及劳动市场参与情况等。如果申领人符合申请的资格条件, 政府将会进一步对申请人及相关家庭成员的收入及资产状况进行调查, 看他是否能达到享受有关待遇的条件。 家计调查的首要问题是确定申请者的现有资源以及资源是以个人还是以家庭来计算 家计调查的另一个问题是怎样对待申请者的财产 除了资格审核和家计调查之外, 各国自20世纪80年代以来, 在失业人口居高不下的压力之下, 纷纷引入或强化就业审查制度 (二) 救助标准的定定性分析 社会救助制度作为保障社会安全的最后一道防线, 是要保障人们的最低生活水平。什么是要保障的最低生活?不同的国家有不同的理解。有些国家提出“合理的、充足的”生活, 有些国家提出“体面的或有尊严”的生活。具体定在什么标准, 不同国家之间的差距非常大。例如, 日本确定最低标准生活的依据是“维持健康的有文化的生活”。而德国社会救助的唯一标准是“需要原则”, 满足贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要。值得一提的是由于社会救助在这些国家已经有了很长的历史, 早期制订救助标准时更多的是对其合理性的考虑, 即救助标准是否能够满足救助需要, 使救助对象不至于陷入贫困。经过多年的发展, 定期调整对救助标准的影响更显突出, 因此政府关注的焦点相应地转移到了救助标准的定期调整机制上。各国比较一致的做法是依据社会经济发展水平, 科学界定最低生活保障标准或贫困线这一动态指标, 而且对于不同家庭结构、不同类别的受助人群给予不同的救助标准。制定救助标准时一般以家庭为单位, 主要参考的指标有三项:家庭月纯收入 (包括可利用的财产资源) 、人均消费水平和家庭月实际支出。救助标准的调整周期通常为一年, 调整的主要方法为根据物价指数调整或根据收入增长指数调整。 美国联邦农业部每年公布一条统一的联邦贫困线, 各州根据经济发展水平来确定和调整具体标准。通常认为贫困家庭将其收入的三分之一用于购买食物, 官方贫困线的划定就是将最低日常食物的成本乘以3, 也就是说贫困线的恩格尔系数在0.3到0.4之间。英国的贫困线由国会规定, 每年根据工资和物价作出调整。按照家庭规模和结构进行支付是英国社会保障制度中基本的原则, 社会救助作为国家对贫困家庭的收入支持, 更加强调这个原则。德国的救助标准由联邦政府劳工和社会部统一制定, 各个城市根据联邦政府制定的标准作相应调整。在德国, 家庭所得社会救助金总额由家庭成员数量及各自的年龄决定, 同时考虑家庭成员的所有收入。 (三) 社会救助的内容和方法 1. 救助对象的界定 社会救助作为一项资助生活陷入困境者的社会保障活动, 是通过满足贫困者的需求来帮助他们摆脱困境、恢复正常生活的。对于“如何才能满足贫困者的需求, 哪些人才是真正的需要救助者”这个问题, 各国乃至同一国家的不同地区并没有形成统一的认识。各国的社会救助计划都是复杂的, 而且公共福利和社会救助之间的界限往往难以划分。如在美国, 社会保障制度的各个组成部分都有济贫作用, 仅由联邦政府推出的社会救助项目就达100多个。各国很少是通过一个一般性的、整齐划一的政策来保障所有贫困人群, 大多是把贫困人口分成不同类型的群体, 再对不同的人口群体制订不同的政策进行救助。 英国社会救助的项目主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。美国的社会救助制度中旨在维持基本生活水平的项目主要包括补助保障收入、贫困家庭临时援助、食品券、公共医疗补助、公共住房计划、收入所得税抵免等。德国的社会救助分为两类:一类是针对低收入家庭的生存救助;另一类是针对特殊困难群体 (包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人) 的特别救助。日本社会救助项目包括生活、医疗、教育、住宅、分娩、就业、介护、安葬等八项。在新加坡, 由中央政府制