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农村土地承包经营权抵押的制度改革 18世纪初。中共中央提出了《关于全面深化改革中一些重要问题的决定》（以下简称“决定”），并全面深化改革进行。然后在2014年中央发布的《关于全面深化农村改革、加快农业现代化的意见》中具体安排了农村改革的全面深化问题。上述两个重要文件均将农村土地承包制度作为改革的重点领域,明确将土地承包经营权抵押、土地承包经营权登记、草原承包、集体林权作为深化农村土地承包制度改革的核心内容。本文以此为基础,结合我国农村现实和相关政策,对我国农村土地承包制度的未来走向进行前瞻性的探索,为相关政策和法律的顶层设计提供参考。 一、 土地承包经营权抵押机制的完善 全面深化农村土地制度改革,要求尽可能地释放土地承包经营权的融资功能,为亿万农民通过土地获得融资提供政策和法律支持,从而更好地维护和发展农民权益。 1. 土地银行业务。在法律层面,应分为以下四种 土地银行是进行农地存贷业务,进行农地融资工作的专门性金融机构。在近年来的农村土地抵押贷款业务实践过程中,不少地方已经进行了土地银行的试点,如浙江南岸的“土地股份合作社”、宁夏平罗的“土地信用合作社”、山东诸城的“土地信托中心”等。但是,上述模式并未采用真正意义上的土地银行运作模式:土地银行是金融机构,而土地股份合作社、土地信用合作社、土地信托中心实际上主要是中介机构。在上述模式下,农户先将土地承包经营权“存入”土地合作社或信托中心,再由其向农业经营组织或农业大户“贷出”,土地合作社或信托中心并不开展存贷款业务,而存贷款业务是银行的基本业务。为了深化土地承包经营权抵押制度的改革,有必要总结试点经验,参考国外土地银行实践,并结合我国农村社会的现实,创建真正意义上的土地银行,并适时制定和颁布土地银行法。 土地银行在性质上应界定为政策性金融机构,以土地承包经营权抵押为核心业务。在土地银行设立初期应以国家投资为主,同时允许民间资本入股。为了使土地银行的发展具有可持续性,应允许土地银行在法定范围内开展一定的商业性金融业务,如证券投资、债券发行、资本理财等。在组织机构上,全国性的土地银行可以暂时挂靠农业发展银行,待土地银行业务成熟以后,再予以剥离;在地方上则根据省、市、县分别设立分行和支行,现有各地试点中的土地合作社、土地信托中心等机构,则统一整合为土地银行的乡镇基层机构。这一组织架构,在中央层面可以借鉴农业发展银行较为成熟的农村融资业务经验,在地方层面可以充分利用已有资源,符合我国农村社会的现实。在具体业务上,应尽快建立全国统一的土地承包经营权估价规则和评估方法,建立专门负责土地价值评估的工作机构,实现土地价格的统一管理,并要求各地区尽快做好农业用地分等、定级和估价三者之间的衔接。通过完善农村土地价值评估制度,确保土地承包经营权抵押在农户和土地银行之间的公平运作。此外,还应建立土地银行的税收优惠制度,如对土地承包经营权抵押业务免征营业税、对土地银行债券的持有者免征所得税等。通过合理的财税政策,降低土地银行的运行成本,从而确保其可持续发展。上述制度设想,也应成为土地银行法的主要规范内容。 2. 社会保障的维持 土地承包经营权抵押之所以长期被政策和法律所禁止,主要系因其具有保障农民生存的基本功能,如果抵押的土地承包经营权被抵押权人所处分,将导致农民丧失土地承包经营权,从而使其生存受到威胁。开禁土地承包经营权抵押之后,此种疑虑也并未完全消解,毕竟农村社会保障制度尚处于探索阶段,农民所享受的社会保障还不能完全维持其生存。为此,笔者建议在土地承包经营权抵押制度中,创建“抵押豁免规则”,以解决上述问题。所谓抵押豁免规则,就是在债务人到期未能清偿债务,债权人实现抵押权时,必须为抵押人保留维持其基本生存所需的承包地,其余承包地则可以依据抵押权的实现规则予以变现。这一规则,既不会妨碍农民依法进行土地承包经营权抵押,也不会在土地承包经营权抵押实现之后,使农民因完全丧失土地承包经营权而彻底失去生存保障。法律宜对豁免的承包地占所抵押承包地的比例设定上限和下限,豁免比例过高,将增加债务人违约的风险,从而消减抵押权人抵押的积极性;比例过低,则将难以实现保障农民生存之需的目的。需要说明的是,抵押豁免规则只是当前社会背景下采取的权宜之计,随着我国农村社会保障制度的健全,土地承包经营权对农民的生存保障意义将逐渐弱化乃至消失,适用抵押豁免规则的承包地的比例也应逐步缩小直至取消。 二、 村土地承包经营权登记制度的弊端 我国《农村土地承包法》、《物权法》等法律中均未建立系统的农村土地承包经营权登记制度,这使土地承包经营权在实践运行中缺少基础制度的支撑,由此引发的各种法律纠纷也难 以得到有效解决。深化土地承包制度改革,就必须尽快健全土地承包经营权登记制度。 1. 登记机构之间职责交叉、重合 如何确定土地承包经营权的登记机