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集体建设用地使用权制度的困境与出路 集体建设用地使用权制度是我国农村土地权利制度的重要组成部分。集体建设用地使用权对于发展、壮大农村集体经济，提高农民收入发挥着重要作用。严格限制集体土地的开发利用，过分抑制集体建设用地使用权是城乡二元制土地结构负效应的集中体现。打破这一结构，使制度红利得以充分释放，提高集体建设用地利用效率，是集体建设用地使用权制度未来的必然发展趋势。2019年修订的《土地管理法》以及2020年颁布实施的《民法典》在总结实践经验的基础上，以立法的形式对集体建设用地制度的改革给予回应，但是在集体建设用地使用权的制度设计方面，仍然存在较为明显的权利规范错置的现象，致使集体建设用地使用权受到过分抑制的问题没有能够得到有效解决。 一、 过度限制集体建设用地的立法理念的确立和体现 （一） 集体土地所有制的建立 新中国成立初期，我国农村地区实行土地私有制，农民对其土地享有所权。 对土地私有制的改造以农业生产合作化为开端。以户为单位的农产业生产者在自愿的基础上成立互助组。各户对于其占有的土地、农具等生产资料仍然享有所有权，但是在农业生产过程中，各户进行互助劳动，进而形成优势互补，促进劳动生产率的提高。以互助组为主要形式的农业合作化生产在广大农村地区得以迅速推广。互助组成员数量的增加以及合作方式的多样化，使得互助组的性质发生根本变化。中央依据这一现实状况，提出进一步深化农业生产合作化的方针，即在农村地区建立生产合作社。加入农业生产合作社的农户可以以其所有的土地以及其他的生产资料入股。加入农业生产合作社意味着，所有入社的成员实行集体劳动。农业生产合作社的土地实行统一经营，社员按照入股土地和劳动量获得分红，入股土地的所有权仍然归社员所有，但土地的使用权已经转移给了农业生产合作社。随着农业生产合作社数量的增加，中央决定在全国范围内建立人民公社。人民公社是在农业生产合作社基础上建立的更高一级的农业生产合作组织。加入人民公社的社员，其土地以及其他生产资料都归公社所有。公社社员实行集体劳动，并按照劳动量获得劳动报酬。 集体土地所有制的建立具有两方面重要意义：一是在政治上保障了土地公有制的现实，为社会主义公有制的确立提供了有力支持。社会主义制度最为重要的本质特征在于实现生产资料的社会公有制，土地作为一项重要的生产资料，必然要纳入到公有制的范畴。党中央依据国家政治、经济形势，确立了在农村实行土地集体所有的政策。随着土地集体化的不断巩固和发展，其已经成为社会主义中国公有制的重要组成部分，铸就了中国土地管理制度的基本特征； （二） 集体建设用地使用权流转制度 改革开放之后，以经济建设为中心成为我国的基本国策。以改革促发展，改变农村地区落后面貌是实现国家现代化需要解决的首要问题。包产到户在广大农村地区推广后，农民的温饱问题得以解决。但是，农民致富仅仅依靠农业生产所得是远远不够的，需要增加除农业生产收入以外的其他收入。在农村地区建立乡镇企业是助力农民致富的有效途径。除了可以获得农业生产收入外，农民在农闲时可以进入乡镇企业做工获得一定的工资收入，同时作为集体成员的农民还能获得乡镇企业的利润分红。然而，乡镇企业的建立需要大量的农村土地。允许集体土地用于建立乡镇企业，这一现实需求需要法律制度予以有力的支持。 1986年我国制定了《土地管理法》，该法第2条肯定了集体土地使用权的合法定位，赋予了集体土地使用权新的法律性质，即可转让性。可以说，这一规定首次开启了国家对集体土地使用权制度建构的探索。事实上，这里的转让应当作广义解释，既包括集体土地所有权人以出让、租赁等方式为他人设立集体土地使用权，也包括集体土地使用权人取得集体土地使用权后以转让、租赁等方式再次流转集体建设用地使用权。在当时的历史条件下，《土地管理法》使用了“土地使用权”这一概念，但是在权利的实质内容上与现今法律所确认的集体建设用地使用权并无本质区别。1988年《宪法修正案》第2条明确规定，土地使用权可以依法转让。值得关注的是，该修正案的“土地使用权”并没有明确的含义限定。就范围而言，集体土地使用权应该包括在内。 集体建设用地使用权取得了合法地位，激发了农民集体在农村地区建立乡镇企业的热情，一时间乡镇企业如雨后春笋般遍布全国。乡镇企业为农村地区经济的快速发展作出了重要贡献，但亦产生了一系列问题：一是乡镇企业用地限于一村一地，形成以村为单位的乡镇企业建设格局，集体建设用地难以形成统一的利用规划；二是以集体建设用地使用权入股的方式建立起来的乡镇企业，在经营不善宣布破产时，集体建设用地使用权的性质可能发生变化，集体建设用地存在隐形流失的风险；三是由于缺乏市场交易机制，乡镇企业在不需要付出任何经济代价的情况下即可获得集体建设用地使用权，这一现实状况导致对集体土地使用权人珍惜土地资源经济约束机制的缺位，极易