论全面管治权与高度自治权的平衡论中央全面管治权与特区高度自治权的平衡由《基本法》的双重属性展开.docxVIP

论全面管治权与高度自治权的平衡论中央全面管治权与特区高度自治权的平衡由《基本法》的双重属性展开 一、 处理好中央全面管治权与特区高度自治权关系的现实价值 2014年，中央政府发布了《香港一张地图》和《一项国家和两种制度》的实践。《宣言》明确表示，“中央政府拥有完全管理香港的权利”，“中央政府依法履行宪法和香港基本法律赋予的全面行政权力和宪法制度的责任，以及香港有效管理香港”。创造性地提出了“全面行政权力”的概念。党的十九大在阐述“一国两制”基本方略时进一步指出, “必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来, 确保‘一国两制’方针不会变、不动摇, 确保‘一国两制’实践不变形、不走样。” 《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》 (以下统称《基本法》) 规定了中央与特区的关系, 既明确了中央对特区的全面管治权, 又赋予了特区的高度自治权, 是“一国两制”法律化的集中体现, 是处理中央全面管治权与特区高度自治权关系的核心法律依据。如何理解并对待《基本法》, 关系到能否正确认识中央全面管治权与特区高度自治权的关系。近年来, 人们在对待《基本法》时出现了两种错误倾向, 一种倾向是以部分香港人士以及香港法院为代表, 主张将《基本法》作为特区的“宪法”, 混淆我国《宪法》与《基本法》的关系, 将《基本法》作为中央与特区的“社会契约”, 淡化中央全面管治权;另一种倾向是过度强调《基本法》只是全国人大制定的一部基本法律, 忽略了作为不易于被修改的特殊授权法性质, 引发人们对特区高度自治权的担忧。这两种错误的倾向如果不得到及时纠正, 将不利于正确理解全面管治权与高度自治权的平衡关系, 最终有损“一国两制”的伟大实践。基于此, 本文将分别对这两种倾向的表现和危害进行阐述, 并通过阐明《基本法》的双重属性来理解全面管治权与高度自治权的平衡关系。 二、 《基本法》的两种错误倾向和负面影响 《基本法》被誉为“一个具有创造性的杰作”, (一) 将《基本法》作为经济特区宪法的趋势和负面影响 1. 《基本法》是“本港宪法”的表现形式 将《基本法》作为特区宪法的声音由来已久, 这种倾向在香港特区以及西方学界尤为严重。早在中英谈判之初, 香港就曾有人主张制定香港自己的宪法甚至赋予香港立法机关自主的修宪权, 那么, 香港法院基于何种理由将《基本法》视为特区宪法呢?通过对香港终审法院判决书进行梳理, 可以看出, 在香港终审法院将《基本法》视为“本港宪法”主要是基于以下几个理由: (1) 从形式上看, 《基本法》的效力和修改程序特殊。香港终审法院认为与一般的香港法例相比, 《基本法》具有更高的效力, 同时在修改程序上严于一般法律, 具体体现在:第一, 《基本法》的效力高于香港原有法律和香港立法会制定的任何法律。例如, 在吴嘉玲案中, 香港终审法院在考虑如何“解释基本法这样的宪法时”指出, “任何抵触《基本法》的法律均属无效并须作废”。第二, 《基本法》的修改程序严于其他法律。例如, 同样在吴嘉玲案中, 终审法院指出, “《基本法》是为贯彻独一无二的‘一国两制’原则而制定的宪法性文件, 具有不可轻易修改的地位。” 2. 片面强调宪法基本法作为特区的宪制基础 将《基本法》视为特区宪法的观念具有一定的迷惑性, 但其本质是片面强调《基本法》而忽视我国《宪法》作为特区宪制基础的地位, 片面强调特区高度自治权而忽视中央全面管治权, 这种错误的认识如果不得到及时纠正, 将对“一国两制”的正确实施产生负面影响。具体而言, 有以下几点: (1) 片面强调《基本法》作为特区的宪制基础, 弱化《中华人民共和国宪法》 (以下简称“我国《宪法》”) 的宪制基础地位。我国《宪法》不仅与《基本法》共同构成了特区的宪制基础, 而且我国《宪法》也是《基本法》的制定依据和宪制基础。我国《宪法》第31条为特区的设立和《基本法》制定提供了直接的宪法依据, 《基本法》序言也开宗明义地指出, “根据中华人民共和国宪法, 全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法, 规定香港特别行政区实行的制度, 以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”意图排除我国《宪法》特别是《宪法》第31条以外条款在特区适用的观点由来已久, 早在《基本法》起草之初就有人提出我国《宪法》不应当适用于特区, 但这种观点随即遭到《基本法》起草者的批评与否定。 (二) 忽视基本法律属性的倾向和负面影响 1. 不属于其他基本法律 时至今日, 为了正确实施“一国两制”基本方略, 中央对特区高度自治权始终秉承了尊重与维护的态度, 在行使全面管治权时十分审慎, 例如, 至今从未行使过《基本法》修改权, 在历次行使《基本法》解释权时也较为克制, 之所以有这种声音出现, 很大程度上是因为