宪制安排、管治权力与地方政府间的关系区域地方政府间的非对称关系研究以粤港政府合作为例.docxVIP

宪制安排、管治权力与地方政府间的关系区域地方政府间的非对称关系研究以粤港政府合作为例 回归祖国后，香港和澳门成为实施“一国两制”的特别行政区。粤港澳关系已成为中国省级地方政府之间的关系。然而，香港和澳门的政治和行政体制与广东省不同。受权的政府具有不同的权力。因此，在一个国家的前提下，不同政治体制下的地理位置之间形成了治理结构。作者将这种关系定义为非对称的政府关系。本文拟以粤港政府合作为例, 对这种不同政治体制下, 同一个行政级别但存在宪制地位、管治权力不对称的地方政府间的关系进行初步探讨, 以引起学界的关注。 一、 向与非对称转变 非对称府际关系, 就是在综合实力、经济发展程度、权力结构、制度安排等方面存在非对称特征的政府或政府部门间的关系。这种关系, 可以存在于综合实力不对称的国与国、地区与地区之间, 可以存在于纵向的上下级政府或部门之间, 也可以存在于同级的政府或部门之间。一般而言, 由于上一级政府拥有下级政府所不拥有的立法、财政、人力资源等方面的权力, 非对称的权力关系在纵向上下级政府间关系上普遍存在, 但目前学者们还鲜有注意到横向政府之间的对称与非对称关系。无论是纵向还是横向政府间, 其对称性与非对称性主要表现在实力、经济发展程度、权力、制度四个方面。 1、实力。实力是一种基于经济、社会、科技、军事等方面综合力量的体现, 其最典型的体现在国家实力上。国家有国家的实力, 地区也有地区的实力, 其涵盖的方面除了军事、外交等传统意义上的国家权力外, 其余方面基本跟国家实力重合。 2、经济发展程度。目前区域经济非均衡发展是国内外研究的一个热点, 也是区域合作的重要原因和动力所在, 因此我们将经济发展程度单列出来。 3、权力。“权力”是政治学、组织行为学等学科的核心概念。如果各方权力是不对称的, 就拥有了让他人 (组织) 服从的权力, 而这种不对称, 往往是建立在一方拥有另一方所不拥有的资源基础上, 例如上级政府相对于下级政府的领导权力, 这是一种纵向的非对称权力关系。 4、制度。由于不同的国家、地区具有不同的习惯、道德、法律等, 因此不同国家、地区的制度是有差异的, 但也有可能在某一个方面具有相同或相似的制度安排。 以上四个指标并不是一成不变的。相对而言, 实力、经济发展程度具有比较大的变化性, 而权力关系、制度安排一经形成变化的频率和幅度要小很多。由于实力、经济发展程度偏重于整体上的状态, 因而表现形式上也可以说是不平衡关系为多。从行政管理学的研究角度出发, 我们主要关注因为权力结构、制度安排方面的对称与非对称关系。由于对称关系下, 双方差异性不大, 因此行为方式上比较容易达成一致的合作意愿, 而在非对称情形下的府际关系则复杂得多。下面我们以广东省政府和香港特别行政区政府之间的关系为例来探讨这种非对称府际关系。 二、 特别行政区政府与广东省政府的关系 一般而言, 在同级别横向政府间关系上, 由于作为行政主体的两个部门或政府级别相同, 不存在领导与被领导、监督与被监督、管辖与被管辖等关系, 彼此间的地位、管治权力是对称的。但在香港特别行政区政府与广东省政府这两个同属于“一个中国”框架下的实施不同体制的省级地方政府间, 从以上四个维度出发都存在一种非对称关系:经济发展程度与总体实力上, 香港长期以来都强于广东省, 随着改革开放的发展, 广东省经济实力逐渐增加, 2005年广东就完成生产总值21701.28亿元, 已经超越了昔日的亚洲四小龙新加坡和香港, 但在总体实力上由于国际化程度、发展水平等方面的差距广东仍然弱于香港;而在宪制地位 (制度安排) 、管治权力 (权力) 安排上, 香港作为中央政府直辖下的特别行政区政府, 拥有广东省所不能比拟的特殊地位和管治权力。 (一) 中央对香港宪制具有重要的示范作用 从行政区域的级别和层次上来看, 香港属于我国宪法规定的“省、自治区、直辖市”这一级别, 但《香港特别行政区基本法》第12条明确指出:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域, 直辖于中央人民政府。”这个“直辖于”, 不是说中央人民政府可以随意干涉特别行政区的内部事务, 而是说特别行政区可以直接上达于国家最高决策层, 由中央政府直接处理有关事务, 从而体现了国家统一与主权原则。 一是香港享有的自治区不仅大于一般地方, 而且在某些方面也大于联邦制下邦的权力 二是香港具有特殊的法律地位, 《香港特别行政区基本法》明确规定了中央与特别行政区所分别行使的权力及其界限、条件, 其自治权力有基本法律保障, 这是中央第一次明确用立法的形式把中央与地方一级政府的权力进行了划分, 而在国内中央政府与省级地方政府的权力一直缺乏明确的划分。 三是香港可以参加中央政府的代表团参加可能涉及到自身利益的外交谈判, 也可以以“中国香