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公众参与环境治理的类型学分析 环保公众已成为环境多元共治的重要主体之一 1994年，中国的提议通过了《关于中国21世纪人口、环境和发展的议程》（以下简称《中国21世纪议程》），提出“集体和公众参与的可持续发展”，建议公众参与环境保护。此后,又相继制定了一系列政策,原环境保护部于2014年5月出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》,明确了公众参与的五项内容;2015年9月1日生效的《环境保护公众参与办法》对公众作为环境治理重要组成部分给予了最高位阶的特别法设计;党的十九大明确指出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”;2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,明确提出要“畅通参与渠道,形成全社会共同推进环境治理的良好格局”。综上,公众已然成为环境多元共治的重要主体之一。然而,基于“政府主导型”治理模式的强大惯性,以公众参与为代表的社会力量发展受到一定程度的限制 一、 研究视角与结果说明 从文献梳理可以发现,环境治理公众参与的研究主要集中于政策取向视角、环境心理学视角以及社会结构视角。 第一,政策取向视角下的“公众参与”凸显规范性文本界定与实践主体之间的断裂,对“公众”主体边界的界定模糊而笼统,忽略公众本身是一个充满利益区分和冲突的复杂构成。通过对20世纪70年代以来中国环境政策体系发展历程中有关公众参与的主体、形式与内容等方面的梳理发现,公众参与主体范畴从宏观模糊的界定逐渐转向微观多元化的利益相关主体,包括受到环境影响范围内/外的公民、法人、人大代表、专家、群众性组织、环保社会组织、新闻媒体、志愿者、行业协会、企事业单位等。既有规范性政策文本从“个体化+组织化”的集合性视角对“公众”进行解读,一定程度上遵循了国际通行的界定原则 第二,环境心理学视角认为,影响“公众参与”环境治理实践的是公众环境态度/关心、环境情感以及环境行为意向等内在心理性变量,外在的社会制度、文化观念等结构性因素仅发挥间接、短暂的作用。这一研究视角占主导地位的是社会心理学的研究,社会心理学基于环境态度/关心为关键变量,计划行为理论与经验实证 第三,社会结构视角认为“公众参与”环境治理实践取决于社会性因素,将环境社会学引入环境行为归因逻辑的解释,重点考察社会制度、结构与文化等背景因素对环境行为的影响 为什么在相似的制度环境中,面对类似的环境污染问题,公众参与环境治理实践会呈现如此大的差异?显然从既有的政策空间维度与心理动机层面无法解释该难题。首先,目前以“国家—公民”框架作为治理行动坐标系的研究缺乏对行动者“公众”主体更加细致的探讨,相关研究大多将公众视为均一同质的主体,关注国家与公众的关系,却忽视了公众内部群体的多元化差异,并且对“公众”名义下的环保社会组织与公众关系缺乏深入系统的探讨。其次,相关研究对当前公众参与过程中呈现的复杂类型的关联性缺乏系统性与阶段性分析。基于此,本文在澄清公众参与内涵的基础之上,基于特定的环境治理案例实践,结合心理性因素与结构性因素构建“受害相关—环境知识—环保使命”的分析框架,剖析公众参与环境治理过程中呈现的多元化主体与实践类型,试图从动态过程视角系统探索公众参与“从个体化走向组织化”的演化路径,并揭示以环境社会组织为载体的可持续参与路径选择,以提升公众参与环境治理的能力,为从“公众”维度进行环境的“分类治理”提供政策参考与经验借鉴。 为了便于后文的阐述分析,需要对“公众参与结果形态”进行说明,在本文中并非试图对参与成效指标的测量展开讨论,主要是对不同公众参与类型结果进行定性的判断与分析。既有研究以“诉求达成与否”以及“多大程度上促进了公民参与政策制订”作为检视参与成效的指标,并认为我国公众参与环境治理仍停留于无参与以及表面参与阶段 二、 分析框架:从“环境知识”到“环境知识” 为了系统地回答“谁缺席环境治理”的机制性问题,首先需要界定公众参与的内涵,划分公众参与的类型,梳理影响“环境行为”三大核心因素:“受害相关”“环境知识”“环保使命”,并基于此构建公众参与环境治理的类型与行动逻辑的分析框架,试图以动态过程视角系统呈现公众参与环境治理的主体意涵与实践类型。 1. 公众参与分类 国内外既有研究对环境公众参与内涵界定凸显“重参与、轻公众”的特点,侧重参与过程、内容与结果等方面的讨论,而对公众主体边界缺乏科学的确定 基于公众主体的多层次性,既有研究侧重从公众参与的内在要素以及外部影响因素两大标准划分参与实践类型,但对公众作为行动者的类型缺乏讨论:一是通过参与主体、渠道/途径、手段、深度/层次、阶段以及内容等内在要素对公众参与实践进行二分类或多分类划分,如以参与行动内容、形式将公众参与行为划分为私人环保行为和公共环保行为 公众参与环境治理是心理动机、