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基于效率与公平的涉农合作化财政转移支付方式研究 0 国内外相关研究 早期国外科学家对农村公共产品的提供主要集中在农村地区，其中大多数强调政府提供大部分社会和公共产品。如美国一些学者认为,在国民经济发展初期,必须集中力量一次性投入大量资金用于公共基础设施建设。Hough等具体研究了政府财政资金的来源,主要包括征收销售税、特别所有权税、车辆税、农村改善特别资金、电话税与交通规费等;Brown考察了美国的财政运输政策与农业运输需求的关系,分析了改变《陆上综合运输法》(ISTEA,the Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991)中公路资金供给模式对农村公路建设资金的影响;Zietlow对拉丁美洲的政府公路资金运作进行了研究,强调了资金运作的规范性。国外研究农村公路资金情况大体是按照政府投资-资金来源-资金运作这一模式进行的,目前,国外发达国家已基本建立了公路资金转移支付制度规范,农村公路的问题已经转向农村公路安全与环保等方面的研究。 国内学者也进行了农村公路财政资金转移支付方面的研究,刘勇等提出应将中央或省级政府而不是县级政府作为农村公路的投资主体;刘成奎等指出应增加对经济欠发达地区的财政转移支付力度,提高财政能力较差地区的地方政府供给公共产品的能力,确保各地事权、财权的对称;刘光俊等提出应规范财政资金转移支付制度,加强财政监督,保证农村公路供给;林雪贞指出应完善公共财政转移支付结构,改进转移支付的方式。 由以上分析可见,国内相关的研究主要是指出问题,并没有对如何解决问题进行更深一步的研究。现行的农村公路财政资金转移支付方式主要表现为凡建即补,农村公路建设决策则基本上是行政命令。规范的财政资金转移支付制度应体现公平与效率的原则,而现行的资金转移支付方式不能很好体现这一原则,因此,研究建立规范的转移支付方式具有重要的意义。 规范的财政资金转移支付方式,在形式上往往采用公式化确定转移支付数额。国外发达国家上级对下级的财政转移支付(包括整体或专项)早已采用公式化拨付形式,如加拿大、澳大利亚、德国、英国实行的均等化拨款等。2011年7月1日财政部公布《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》(财预392号),对各项财政支出列出了详细、客观的公式。由此可见,中国财政资金转移支付也在向公式化方向转变。农村问题与区域差距问题是当前中国面临的主要社会问题,农村公路作为基础设施,政府对其投资其实是一种财富的分配。本文以农村公路的投资为契机,探讨建立一套科学、规范的农村公路财政资金转移支付方式,以指导农村公路财政资金的使用与分配。 1 当前农村地区资金转移支付方式分析 1.1 第一,转发方式及支付方式 现行农村公路财政资金转移支付方式主要是在地方(县级)政府自筹资金到位的情况下,上级政府(包括中央和省市)根据拟修建农村公路的里程与等级,依据一定的标准采用凡建即补的转移支付方式。在“十一五”期间,中央对地方农村公路建设资金补助标准为通村公路每公里补助10万元,通乡公路每公里补助40万元。从2009年开始,交通运输部对中西部“少边穷”地区农村公路建设适当提高补助标准,中部“少边穷”地区建制村通沥青(水泥)公路由每公里10万元提高到每公里15万元,西部“少边穷”地区建制村通公路由每公里10万元提高到每公里20万元。各省市也在中央补助标准基础上,制定了相应的补助标准。 1.2 现行政策下下的农村公路建设 现行农村公路财政资金转移支付方式的优点主要体现在简单易行,凡建即补的政策也基本能够体现谁投资谁受益的原则,极大地调动地方政府修建农村公路的积极性。图1为国家农村公路发展建设里程,数字来源于《2005公路水路交通运输行业发展统计公报》到《2010年公路水路交通运输行业发展统计公报》。从图1中可以看出:从2005年至2010年,农村公路得到了较快发展,总里程由2005年的2.92×106km增加到2010年的3.52×106km,增长了约20.1%;县、乡与村道公路建设里程增长率分别为9.16%、6.77%与33.65%,村道得到了较快的发展。 由于区域间运输需求与财政能力状况的不平衡,农村公路现行的补贴政策也存在着严重缺陷。从效率角度看,现行农村公路建设决策基本上是行政命令,除了县级农村公路进行可行性研究外,乡、村级农村公路基本没有进行可行性研究,也就是说没有完全从效率角度去衡量大部分农村公路建设的必要性;根据效用经济学理论,资金投向贫困地区,效用更大,从公平角度看,现行的补贴政策往往造成富裕地区由于修路多而得到的补助金额也多,相反,贫困地区得到的补助金额较少,从而出现“马太效应”。 一般情况下,评价公路密度的指标主要有单位土地面积内的公路长度与人均拥有的公路长度等,但用这些指标来衡量不同