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我国应急管理协调联动机制研究 中国处于社会转型阶段，面临着前工业化、工业化甚至后工业化社会的风险。时间序列原本是不同发展阶段面临的问题，现在被缩小到同一个时间序列。不同问题、矛盾和危机逐渐积累，呈现出前所未有的一体化趋势，并形成了综合风险。综合风险要求政府整合内外部资源,协调应对突发公共事件,建立完善的应急管理协调联动机制。 1 国内外研究 1.1 国外研究现状 所谓协调联动机制,就是在应急管理过程中通过有效地构建层级政府之间、政府内部各部门之间、政府与社会组织之间的治理网络,通过良好的沟通与有效的信息交流,整合资源,共同行动,协调处理处置公共危机的规律性运作模式。 应急联动这一概念最早出现于20世纪60年代,目前国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面: 第一,危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者Guy Michael Corriveau从应急管理中的信息流出发,对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究。学者Tavida Kamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用。 第二,危机决策视角的研究。美国J.F.Annell教授从联邦、州以及其它地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型。David Mendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策。 第三,基于各国实践的个案研究。Chaya R. Jain对美国卡特里娜飓风应急处置中各级政府的协调联动状况开展了调查研究。Janet Hutchinson对加拿大1997年Post-Red River Basin 洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析。 第四,其他研究。Isaac Brewer基于地理信息系统的视角对应急管理的协调联动进行了探析。Louis N. Molino提出了应急管理的5C策略。此外,有学者对参与协调联动的主体进行了研究。 1.2 国内应急管理协调联动研究 协调联动机制在我国是一个较新研究领域,国内学者关于协调联动机制的研究仅散见于应急管理其他研究成果中,具体的研究集中在以下方面: 第一,城市应急联动系统的研究。2001年11月,南宁市试运行中国第一套城市应急联动中心后,有关城市应急联动系统的相关研究不断涌现,众学者对GIS、数字集群网络等技术在城市应急协调联动中的运用展开了研究。 第二,多元主体参与的应对网络研究。薛澜和张成福等学者强调建立一个从政府、军队、媒体到民间组织等完备的全方位、主体化、多层次、综合性的危机应对网络,建立全面整合的应急管理模式。 第三,个别灾种协调联动的研究。朱新艳、罗帆等针对民航灾害应急联动救援体系存在的问题,设计了民航灾害应急联动虚拟网络。 最后,应急联动模式的研究。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构。此外,有学者对我国城市应急联动系统的模式进行了总结。 通过综述发现,国内学者对应急管理协调联动机制开始了初步的理论研究,但研究较为零散,研究范围主要集中于城市这种小范围的协调联动,缺乏整体的思考和重要主题的深入研究。下文试图对应急管理协调联动机制进行系统的审视,力图提出应急管理协调联动机制的构建策略。 2 中国应急管理与协调机制的分析 2.1 中国应急管理协调机制的现状 我国应急管理的横向协调联动 府际关系是影响政府内部协调联动的直接因素。府际关系,也称政府间的关系,是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。我国府际结构呈现相对顺从的纵向关系和相对分割的横向关系的特点,这一特点下我国应急管理的纵向协调联动较为顺畅,但跨区域以及跨部门的横向协调联动发展不充分。 以2008年5.12汶川地震的应急管理为例,5月12日地震发生后,国务院组建了抗震救灾指挥部,成立了抗震救灾工作组。由图1可以看出,抗震救灾指挥部下设的9个工作组基本涵盖了抗震救灾所有部 门,各牵头单位和成员单位处于相对完善的联动框架下。实践也证明,本次地震应急管理中我国政府的纵向协调联动较为成功。 立法上:政府与两国立法之间的协调联动 政府外部的协调联动机制是指应急管理部门与公共危机利益相关者之间的协作方式及其相互关系,它主要包括与NGO、营利组织、公众、国际组织等的协调联动。本文主要就政府与NGO的协调联动进行探讨。 NGO的独特优势使其成为救灾生力军,然而我国的NGO与政府之间的协同关系一直以来都是双方各自的难题:对NGO来说,现存的政策和法律上的缺陷以及政府对NGO的管理模式,阻碍了其进一步发展壮大;在政府看来,NGO的大量存在无异于是在政府之外树立了新的权威,从而带来了治理上的困难。这样的认知使双方的合作颇为困难。 2.2 中国应急管理协调机制的问责与分析 应急应急处置的规范性文件较多 《突发事件应对法》是我国第一部应急管理综合性法律,其出台推