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社区治理三社联动与社会工作介入 随着市场经济的发展和现代企业制度的建立，出现了一种新的社会一体化机制——社区制度。这不是社区管理的遗产，而是在城市规模、人口增长和流动人口扩张的背景下，在承担基本社会管理任务的新制度。继承公司、机构和政府在社会转型过程中分离分离的许多社会职能。必须改革适应计划经济体制需要的政府主导社会管理体系，建立以社会主导地位为指导的社会管理体系。必须实现政府与社区的合作管理，以满足不同居民的需求和自治要求。由此可见,社区作为社会管理的重要战略空间,正成为社会管理体制改革与创新的重要载体,在城市基层管理和社会稳定中发挥着日益重要的作用,社区管理体制创新正逐渐成为社会管理体制创新的基础性架构。 一、 社区建设超越社区服务,构建新的社区管理体制 改革开放前,我国建立了适合计划经济体制的以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层社会管理的模式,由于单位与人们日常生活、生老病死、经济收入、社会身份获得密切相关,所以单位处于强势地位,而社区处于弱势地位。改革开放以来,单位逐渐回归到“工作场所”的地位,社区反而与人们的日常生活、生老病死紧密相连,人们对社区的依赖和寄托逐渐增多,与此同时,适合于市场经济体制的社区管理模式——社区制逐渐形成。从组织架构来看,社区逐步搭起了党委或党工委为领导核心,社区居民代表大会为决策机构,社区居民代表常委会为议事、监督机构,社区居委会为执行机构,社区事务工作站为政府公共服务承接机构的组织框架。这与计划经济时期街道办事处下设社区居委会的“街居制”组织结构有很大的不同。 社区制的形成既有社区内在的驱动力,也有政府部门的战略规划与推动。 从内在驱动力看,首先是伴随城市化快速发展和单位制式微出现的社区居民的复杂化和社区组织的多元化。在计划经济时期,需要社会管理和服务的人员是无隶属单位的城市居民,这些居民数量相对较少,他们因不能在单位获得资源,只有通过社区渠道获得资源。改革开放以后,除了原来依赖社区的那些少量城市居民(或称社区特殊人群)要在社区获得资源外,其他一些人员也因企业改制、城市化、住房制度改革等原因落到社区,要从社区获得资源,如国有企业下岗职工要在社区获得再就业帮扶,企业退休职工等老人要在社区获得养老照顾,外来务工人员要在社区得到生活服务和城市融入支持,失地农民及各种因租房、买房而在社区居住的居民要得到社区服务,面对如此庞大而复杂的社区居民,原来以退休人员或家庭妇女为主体组成的居委会根本无法应对,他们既无法提供多样化、个性化、专业化的服务,更不能将这些复杂居民团结起来,整合融入社区。另外随着住房制度的改革推进,新的社区组织——业主委员会、物业公司也出现,它们如何在对话与沟通中参与社区管理,及在社区党组织的领导下与社区其他组织在共治中达到共享也成为社区面临的新课题。 从政府的推动来看,1987年,民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务,社区概念第一次进入了中国政府管理的进程之中。后来,社区服务从特殊人群逐渐扩展到全体社区居民,社区服务所涉及的项目也越来越广泛。1991年5月,时任民政部部长的崔乃夫明确提出城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。1999年,民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》,提出要改革城市社区基层管理体制,培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进社区建设的意见的通知》(中办发23号),将社区建设作为加强基层政权建设、改革城市基层社会管理体制的重要思路和重大举措提出来,从中可以看出,社区建设已经超越社区服务,包含管理体制的创新。也就是,社区建设不仅要搞好社区服务,还要构建新的社区组织体系、改革城市基层管理体制,并建立新的社区管理体制。社区建设不仅要通过多种服务满足复杂社区居民的需求,而且要构建多元主体参与社区管理的新格局。 尽管社区制是在社区需求膨胀和政府推动下创建的与经济社会体制变化相适应的新型基层管理体制,但由于具有较强的行政色彩,在达成社区建设目标,满足居民多元诉求方面还存在诸多障碍,突出表现在以下两个方面: 1. “准政府”还是“自治政府”? 虽然改革开放以后形成了多元组织在社区并存的局面,但政府组织及其派出机构作为社区管理的主要或唯一主体的现象仍然存在,并且垄断着社区绝大部分资源,而其他组织很难成为社区管理的有效主体之一。社区居委会名义上是居民自治组织,实际上由于其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定,因此,仍然是政府行政管理体制在社区延伸出来的“腿”,是政府及其基层政权组织的“附属物”,甚至可称之为“准政府”。一些社区尽管设立了社区事务工作站,初衷是将政府行政事务、公共管理交由工作站办理,还社区居委会的