灾害救助应急预案有效执行的要素分析.docx

灾害救助应急预案有效执行的要素分析 公共政策的实施是解决公共政策问题的根本性环节，决定了公共政策计划是否得到实施和范围的确定。美国政策学者艾利森曾指出:“在实现政策目标的过程中, 方案确定的功能只占10%, 而其余的90%取决于有效的执行。”作为一项特殊的公共政策, 灾害救助应急预案能否实现最大程度减少人民群众的生命和财产损失、维护灾区社会稳定的政策目标, 同样取决于其是否得到有效执行。因此, 以《国家自然灾害救助应急预案》为例, 从学理上分析影响灾害救助应急预案有效执行的要素, 对完善国家灾害应急救助工作, 推动地方灾害应急救助预案的执行无疑十分有益。 影响灾害救助应急预案有效执行的要素很多。按照系统论的观点, 任何一个与预案执行相关的要素都会对其产生程度不同的影响。在这里, 笔者不一一列举和分析, 仅对影响其有效执行的四个关键性要素进行学理分析。 应急预案缺乏规范性 预案是预案执行的依据和前提。预案不规范必然带来执行的混乱与偏差。预案的规范性首先是指预案文本的规范性, 它既包括形式的规范, 也包括内容的规范。作为政府发布的具有社会公共权威性的规定, 预案的形式和内容必然有其固有的格式和要求。形式的规范主要体现为预案结构体系的一致性和各组成部分之间的内在逻辑性。作为调节和规范灾害救助工作的规范性文件, 预案结构体系的安排, 必然符合灾害发生、发展与终结的时间序列特性, 以及备灾、预警、救灾、灾后救助和恢复重建的灾害救助工作流程。内容的规范, 则主要体现为预案构成要素的齐全和要素内容的完整。一个完整的灾害救助应急预案, 通常由总则、启动条件、组织指挥体系、应急准备、灾情管理、应急响应、灾后救助和恢复重建和附则八个要素构成, 任何一个要素的缺失都会导致预案的不规范。要素内容的不完整同样如此, 比如说灾情信息报告时间, 包括灾情初报、灾情续报和灾情核报三个内容, 任何一个内容的缺失都必然导致预案不规范。 灾害救助应急预案规范与否, 取决于预案编制程序是否规范。作为政府的一项公共政策, 灾害救助应急预案应当是经由完整的法定程序, 由法定公共权利主体用自然语言表述出来并昭示公众关于灾害应急救助问题的具有社会公共权威性的规定。所以, 就预案的规范性而言, 预案的编制程序至少要包括专家评审、征求上下级意见和横向部门意见几个环节。灾害救助应急预案运行的现实表明:不经过专家评审, 预案文本的规范性和科学性就难以得到有效保证;不征求上下级的意见, 本级预案与上下级预案就难以实现有机衔接;不征求横向部门的意见, 灾害救助应急预案与同级相关预案的矛盾和冲突就难以完全避免。 建立抗灾救灾综合协调机制 灾害应急救助是一项综合性很强的工作, 不是民政救灾机构和部门能够独立完成的。尽管灾害应急救助工作主要由民政救灾机构和部门承担, 但没有财政、交通、铁路等相关机构和部门的支持和协作, 要完成这样一项综合性很强的工作是难以想象的。作为规范和调节灾害应急救助工作的规范性文件, 灾害救助应急预案的有效执行同样如此。无论是灾害预警预报, 还是灾情会商;也无论是应急物资调度, 还是应急联合工作组的组建, 无一不需要民政救灾机构和部门协调相关机构和部门来共同完成。 民政救灾机构和部门能否有效协调相关机构和部门, 在很大程度上取决于能否构建起良好的抗灾救灾综合协调机制。比如, 在近年的灾害应急响应中, 民政部能够在灾前协调农业、水利、国土资源、地震、气象等有关机构和部门对灾害发展趋势进行会商, 能够在应急响应, 尤其是启动三级以上响应时协调发改委、财政、水利等机构和部门, 组建国务院工作组24小时之内赶到灾区指导抗灾救灾工作, 能够有效协调交通、铁路、民航和军队等将救灾物资及时运发灾区, 能够在灾情稳定后协调相关机构和部门进行灾情核定, 就在于建立了良好的抗灾救灾综合协调机制。这一机制以国家减灾委办公室和全国抗灾救灾综合协调办公室为依托, 确保了在应急状态下民政部与国家发改委、财政部、交通部、民航总局等以及军队相关机构和部门的有效沟通与协调, 进而保证了国家自然灾害救助应急预案的有效执行。 从灾害救助应急预案体系建设的实践看, 建立抗灾救灾综合协调机制至少要考虑以下两个因素:一是灾害救助应急预案的定位。灾害救助是一项综合性很强的工作, 要涉及到财政、交通、气象等相关机构或部门。如果仅仅将自然灾害救助应急预案定位为民政部门的部门预案, 民政部门在开展应急救助工作时就难以有效协调其他机构或部门。而定位为一级政府的专项预案, 由一级政府发布灾害救助应急预案, 不仅可以提高灾害救助应急预案的权威和效力, 也更有利于协调实施灾害救助应急预案所需要的人力、物力和财力等各种资源。二是灾害救助应急预案的组织体制设置。预案能不能执行, 在组织体制设置上至关重要, 它是综合协调机制的依托