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公立医院改制亟需整体设立非营利医疗机构 随着中国医疗改革进入深水区，医院改革已成为构建多元化医疗模式的重要因素。然而，“非营利医疗机构不主动分配利益”的政策和法规已成为限制社会资本参与医院改革的瓶颈。笔者试图突破这一政策限制,为我国多元化办医格局的构建提供支持。 1 对营利医疗机构所得收益的限制 根据国务院办公厅《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》(国办发58号)第十九条之规定:非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外,只能用于医疗机构的继续发展;营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报。该规定的目的是促进非公立医疗机构守法经营;然而,事实上它既与公共管理的原理相悖,也与我国现阶段国情相冲突,存在着明显的局限性。 1.1 相关政策与公共治理原则之间存在差异 1.1.1 明确其他非营利医疗机构的权利和义务 按照公共管理的政府责任原则,政府应当承担基本医疗服务的投入责任,而无需承担特需医疗服务的投入责任。因此,无论是公立医院还是私立医院,凡依法从事基本医疗服务的,就应当享受优惠政策得到政府的资助,并按照政府的指导价格和服务标准提供优质高效的医疗服务;凡依法从事特需医疗服务的,不能享受政府的优惠政策和资助,但可以根据市场需求自主确定服务项目和价格,以投资的额度和经营的绩效进行盈利分配。根据卫生部《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》(卫医发233号)之规定,各类非营利性医疗机构均以提供基本医疗服务为主,也可提供少量的非基本医疗服务;但政府的财政补助主要给予政府举办的非营利性医疗机构,其他非营利性医疗机构却既不能享受政府财政补助又不能进行盈利分配。显然,“非营利性医疗机构不得进行盈利分配”的政策规定对医疗市场管得过宽且定位不准,偏离了公共管理的政府责任原则。笔者认为,基于政府对基本医疗服务的责任和财政无力全部承担的现实国情,应当允许其他非营利性医疗机构在现阶段有条件地进行盈利分配。这样既可缓解政府财政的压力,又可满足人民群众日益增长的多层次医疗服务需求。 1.1.2 不允许社会资本取得投入产出 公共管理的分配原则要求按照各种生产要素的实际贡献进行分配,这既是使社会充满活力、激发全体社会成员努力创新、创业之目的使然,也是实现收入分配公平的重要条件。然而,相关政策一方面鼓励社会资本投资于非营利医院,另一方面又不允许投资于非营利医院的社会资本取得投资回报;显然,这样的政策规定有悖于公共管理的分配公平原则。笔者认为,为了激发社会资本参与公立医院改制的积极性,有利于多元化办医格局的形成,基于分配公平原则,在现阶段应当坚持“谁投资谁受益”的理念,允许参与公立医院改制的社会资本以其投资的实际贡献获取合理回报。 1.1.3 投资回出制度 根据新公共管理理论,政府应当重视市场的重新发现和利用,对具有公益性质的医疗服务产品供给引入市场竞争机制。当前的公立医院改制是引入市场竞争机制的良机,而现阶段驱动市场有序竞争的最大动力则是允许投资者依法获取合理的投资回报。一方面,国办发58号文鼓励、引导社会资本举办医疗机构和参与公立医院改制重组的目的之一是“有利于建立竞争机制,提高医疗服务效率和质量,完善医疗服务体系”。然而,另一方面,“非营利性医疗机构不得进行盈利分配”之规定又限制了医疗机构有序竞争机制的建立。因此,相关政策存在既期望竞争又限制竞争的内在矛盾,不符合政府应当重视市场的新公共管理相关原理。笔者认为,只有遵循党的十八大报告“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”之精神,调整“非营利性医疗机构不得进行盈利分配”的政策规定,打破社会资本参与公立医院改制的瓶颈,才有利于医疗市场合法有序竞争机制的建立和多元化办医格局的形成。 1.2 相关政策与现阶段的国情冲突 1.2.1 社会资本无偿投资的制度障碍 从国外发达国家来看,“非营利性医疗机构不得进行盈利分配”已成为全社会共识。例如美国,在5110家医院中,美国有公立医院1324家,私立医院3786家,其中非营利医院占85%左右,非营利医院既不分红,也不领取薪酬,纯粹为社区服务。与美国相比,我国全方位推行社会资本无偿投资非营利医院的条件尚不成熟,现阶段国情中客观存在着以下制约因素:一是我国市场经济尚处于初始化阶段,民营资本在国民经济中所占的比重较小,其经济实力远未达到纯粹为了回馈社会而投资的水准;二是我国现阶段对鼓励和引导社会资本举办或参与非营利医院的政策尚不配套,整个社会也未形成对民营资本无偿捐赠的尊重,社会资本纯粹为回馈社会而投资的道德修养缺乏培育的土壤;三是社会普遍认为,资本具有逐利的本性,把盈利分配作为社会资本参与公立医院改制的投资条件无可厚非。因此,公立医院改制如申办非营利医院,上述制约因素致使社会资本因无法取得投资回报而缺乏投资热情。 1.2.2 社会资本参与公立医院制