PPP资产证券化对地方政府财政可持续性的影响分析.docxVIP

? ? PPP资产证券化对地方政府财政可持续性的影响分析 ? ? 　　2013年以来，PPP(Public-Private Partnership)模式迅速发展。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”。这为社会资本参与部分准公共产品供给开启了政策支持。2014年4月23日，国务院决定在铁路、港口、机场等基础设施领域和互联网+、人工智能、光伏发电等新兴领域首批推出80个符合新时代规划布局要求、利于经济转型升级的示范项目面向社会公开招标，吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设和营运。到2017年12月末，全国PPP综合信息项目平台已收录PPP项目14424个，包括19个领域，总投资额18.2万亿元，项目落地率达82.1%。可见，目前PPP投资规模越来越大、应用领域越来越广，发展远超预期。同时，PPP面临问题也越来越多，尤以项目融资困难、风险外溢与转移以及资本退出机制不完善等问题亟待解决。 　　随着经济持续发展和金融市场不断成熟，机构投资者①逐步成为证券市场的主导力量且金融服务和中介机构②也日臻繁多，我国已具备开展资产证券化的客观条件。针对PPP项目融资困难、收益回报期限长及资本退出机制不健全等问题，资产证券化是一种理性选择和必然趋势，这对于盘活PPP项目存量资产、提高PPP项目公司流动性和完善PPP资本退出机制具有积极意义。为此，国家发改委和证监会在2016年12月联合发布《关于推进基础设施领域政府与社会资本合作(PPP)项目资产证券化工作的通知》，目的是解决PPP存在的融资困难、盘活存量资产和完善资本退出机制。随后，2017年2月3日，国内首单PPP资产证券化项目——“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”在机构间私募产品报价与服务系统发行，其中PPP资产专项支持计划采取结构化分层设计：总规模8.4亿元，优先级8亿元，次级0.4亿元。这对于降低融资成本和创新PPP项目资本退出机制具有里程碑意义。2017年以来，我国PPP资产证券化已开始逐步推进。 　　国家政策引导和自身利益驱动导致各级地方政府对PPP资产证券化情有独钟。原因在于：地方政府倾向于借助PPP项目中社会资本弥补自身财政资金不足，而PPP资产证券化后可吸引更多社会资本参与PPP并降低项目融资成本，由此驱使地方政府大力推广PPP并进行项目资产证券化。例如，2015年由江苏省财政发起、社会资本参与的100亿元PPP融资支持基金带动项目社会总投资达737亿元。但PPP对地方政府财政存在一定的负向作用，其传导机制包括：一是政府在PPP中的担保导致政府或有负债；二是部分PPP项目的低收益性会增加地方政府财政支出的刚性约束；三是PPP资产证券化面临着违约风险、现金流量风险、经营风险以及市场风险；四是PPP项目发生风险时社会资本向政府转移债务导致政府成为项目破产的“最后兜底人”。同时，财政部、发改委等五部门在2017年4月6日联合发布《进一步规范地方政府融资举债行为的通知》，提出“各地区要守住不发生区域系统性风险的底线”。同年的全国财政工作会议也指出，“严格规范地方政府融资举债行为和强化债务风险防控，增强财政可持续性”。因此，推动地方政府财政可持续发展必须规范地方政府融资举债行为和增强对PPP项目的识别和监管能力，防止因PPP项目导致地方政府产生隐形债务和或有负债。 　　当然，我国地方政府财政资金不足的原因有着深刻历史背景：地方政府自1994年分税制改革以来财权弱化、事权繁多，财政支出缺口逐年增大。因此，地方政府推广PPP模式并加快其资产证券化对于缓解自身债务压力、增强财政可持续性的重要性不言而喻。PPP模式必将成为我国基础设施建设和公共服务领域最重要的投融资方式，PPP资产证券化是不可逆的发展趋势。在此过程中应妥善决策PPP资产证券化适用领域、投资规模及其证券化程度以避免因PPP资产证券化导致政府债务风险。同时，地方政府应将债务规模维持在合理可控的范围内。 　　二、文献综述 　　国外学者对于PPP和财政可持续性的研究相对丰富。Shleifer(1998)认为私人部门在提供公共产品与服务过程中也可拥有公共物品所有权。但拥有何种类型公共物品以及拥有多少比例所有权在文中未明确指出。Besley，Ghatak(2001)从不完全契约理论的前提出发通过构造BG模型研究了产权在私人部门参与公共服务的作用。他认为在不完全契约中产权应被赋予收益相对其价值更高一方而不必考虑投资或生产技术等方面的相对重要性。这在一定程度上符合发达国家实际却忽略了投资和技术进步对于发展中国家的重要性。Dorothy等(2008)认为PPP本质上是一笔从私人部门获取的“零首付长期贷款”，它的规模与政府花费成正比且政府的补贴