一带一路建设背景下中国加入《能源宪章条约》的成本收益分析.docxVIP

? ? “一带一路”建设背景下中国加入《能源宪章条约》的成本收益分析 ? ? 　　 能源合作是“一带一路”建设的重中之重。习近平主席在2015年博鳌论坛主题演讲指出“能源安全等非传统安全和全球性挑战不断增多，南北发展差距依然很大”，“要推进建设亚洲能源资源合作机制，保障能源资源安全”。①《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(简称《“一带一路”愿景和行动》)将能源合作列为“一带一路”建设的“合作重点部分”，②倡导依托既有合作平台拓宽国际互利合作，“强化多边合作机制作用，让更多国家和地区参与一带一路建设”。亚欧大陆上的能源合作并不是制度洼地，传统上由欧洲国家主导的、成员国涵盖欧洲和苏联加盟共和国的能源宪章体系③是国际能源领域最重要的多边法律治理机制。转型中的能源宪章体系和我国的“一带一路”建设在地理范围上重叠，在政策议题上兼容，极有可能构成“一带一路”能源合作所依托的制度平台。在能源宪章体系转型和中国大力推动“一带一路”的背景下，中国是否应该加入能源宪章体系成为一个需要严肃审视和仔细考量的学术命题。④由此，本研究首先讨论能源宪章改革面临的挑战及其为中国深度参与国际能源治理带来的机遇，其次从成本和潜在收益两方面详细讨论中国参与能源宪章体系的前景。 　　 一 十字路口的能源宪章与中国 　　 (一)历史上的《欧洲能源宪章》 　　 能源宪章体系是以1994年签署的《能源宪章条约》为核心的国际能源法律治理体系。它以能源贸易、能源投资、能源过境运输为主，兼顾能源效率、竞争政策、金融、税收、保险、环保、人员往来、政策透明度等广泛议题，是一个综合性的能源规制体系。 　　 能源宪章体系可以追溯到20世纪90年代欧洲国家提出的整合东西欧洲能源资源合作框架的政治动议。冷战结束后，欧亚大陆——尤其是东西欧洲合作的政策优先点是建立一个更紧密的能源合作机制。能源宪章体系在此背景下构建，它以1991年《欧洲能源宪章》(European Energy Charter)政治宣言为龙头，以1994年《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)为主体，以《关于能源效率和相关环境议题的能源宪章议定书》(Energy Charter Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects)和《能源宪章条约贸易修正案》(Trade Amendment to the Treaty)等诸多后续法律文件为补充，共同构成了一个以能源规制为核心的多层级的政治和法律框架体系。能源宪章组织的成员国⑤传统上以欧洲和苏联加盟共和国为主，并逐渐吸收了部分亚洲国家。 　　 (二)《能源宪章条约》的主要实体规则 　　 《能源宪章条约》是能源宪章体系下法律拘束力最强、涵盖议题最广的国际条约。条约包括50条正文和14个附件，详细规定了成员方在能源贸易、能源投资、能源过境运输等方面承担的法律义务，并规定了详细的争端解决程序。⑥ 　　 在能源贸易方面，能源宪章体系与世界贸易组织体系相衔接，并细化了在竞争政策、技术转移和金融领域等方面的规定。在能源投资方面，《能源宪章条约》与一般国际投资协定类似，规定了较为具体的投资保护和促进义务。但是，《能源宪章条约》所规定的条约义务较高，包括全部的准入后待遇和全面的“投资者—国家争端解决机制”，总体上高于中国与《能源宪章条约》缔约方签订的双边投资协定。在能源过境运输方面，《能源宪章条约》规定缔约方应采取必要措施，以便利能源运输设施的开放和能源运输的进行，并规定了以能源宪章秘书长任命的调解员(conciliator)为主要裁断方式的争端解决机制。⑦ 　　 (三)结构转型、制度升级、领袖缺位——能源宪章的挑战与机遇 　　 能源宪章的出现与90年代初苏联解体后东西欧洲紧张的地缘环境密切相关。为了稳定东欧国家的政局和对西欧国家的能源供给，在当时的历史条件下，迅速形成促进西欧充裕资本、技术与东欧能源资源禀赋相互融合，并以此为核心优势的能源宪章制度框架，且成为了稳定欧洲地区局势、促进经济一体化的重要政策工具。⑧ 　　 然而伴随欧洲一体化的顺利推进，能源宪章初始的制度优势显著下降。欧洲政局稳定，不断出现的一体化程度更高的欧洲区域组织分散了欧洲各国对能源宪章体系的政治注意力。虽然能源国际合作仍是欧盟对外政策的重要一环，但其政策优先级不断下降。由于《能源宪章条约》项下义务与其国内能源规制体系的差异，加之“尤科斯案件”⑨裁决的影响，俄罗斯于2009年停止了《能源宪章条约》的临时适用(provisional application)，《能源宪章条约》进一步促进欧洲能源合作和治理的功能遭遇重大挫折。⑩为扭转局面，2010年11月，能源宪章组织成员方通过了《能源宪章进程现代化