推进流程再造与建设整体性政府.docxVIP

? ? 推进流程再造与建设“整体性政府” ? ? 　　 D630 ：A 1009-3176(2019)01-014-(12) 　　 党的十八届三中全会明确，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力的运行流程①。构建权力清单制度的显性目标是梳理行政权力家底，推进行政权力的公开透明运行和行政权力运行的法治化；隐性目标是破解和消除行政权力运行的碎片化，推进行政权力运行的流程再造，建设整体性政府。权力清单的梳理和公开为推进流程再造提供了基础和支撑，依法公开行政权力的运行流程是推行权力清单制度的目标指向。正是基于此，2017年，上海市浦东新区政府提出打造提升治理能力的“政府再造区”的目标②。开展权力清单制度的研究既需要对静态的权力文本进行梳理，也需要对动态的权力清单基础上的权力运行情况进行考察。 　　 本文在理论分析的基础上通过结构化访谈，对以权力清单为基础推进权力运行流程再造过程中存在的主要问题进行分析。结构化访谈主要从权力清单的知晓度，权力清单对行政权力运作的帮助度，权力清单对推进多个主体行使行政权力时的联动度，权力清单和责任清单的衔接度等方面进行设计和分析，在此基础上，对权力清单制度基础上的流程再造和“整体性政府”建设情况进行考察。 　　 一、契合——构建权力清单制度与推进行政权力运行流程再造的关联性分析 　　 权力清单以行政相对人的需求为基础，形成了清权、理权、晒权、制权等一系列标准化运行流程，它的梳理可以明晰权力主体的权责关系，防止权力碎片化。权力清单包含的核心要素有：行政权力行使主体，权力行使主体间关系，权力行使的条件、依据和标准，行使权力的法定程序和权力运行的信息化载体，以及权力运行流程图等。而政府权力运行流程再造以行政相对人的需求为核心，以提高行政效率为价值取向，以技术上的功能集成和管理上的职能汇总为手段，以打造“整体性政府”为目标。梳理权力清单、推进行政权力运行流程再造的重要目标是打造“整体性政府”。这里的建设“整体性政府”要求打破行政权力的碎片化。正如“整体性政府”的提出者强调的，大量社会问题的产生和严重化的主因是政府组织内部功能性部门间的过度分化和隔离，由此产生的碎片化是阻碍整体性政府建设的关键；该理论重视政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合③。权力清单包含的主要环节也是政府行政权力运行流程再造的核心要素，两者之间具有高度的契合性。 　　 1.行政权力行使的主体 　　 一般来说，行政权力应当由掌握公共权力、追求公共利益的政府部门来行使，政府内部的行政部门构成了行使行政权力的主体。实际运作中，权力主体常常会通过行政委托，将相关事项交由其他部门来具体承办，导致权力主体与承办主体不一致。因此权力清单中需要分别载明权力主体与承办主体，前者是权力事项的责任主体，后者是具体负责受理申请和启动相关行政权力的部门。明确这两类主体，是推进行政权力运行流程再造的基础。 　　 2.多元行政权力主体之间的关系 　　 当行政权力运行涉及多个行政部门甚至多个层级的行政部门时，各个行政部门之间权限的划分以及牵头部门的确立对行政权力能否得以良好行使起着非常重要的作用。大城市政府权力清单能够标明行政权力的主要承担者，以及这个政府行政部门与其他层级政府及其部门之间协同合作的权限与程序，形成良性的横向和纵向权力关系，并将之对外公开。 　　 有两类情形会增加主体间关系的复杂性。一类是权力运行主体常常由于诸多原因，不愿意成为牵头部门；另一类是法律相对滞后，导致某些权限尚不明确。权力清单的梳理能够通过明确行政权力运行主要负责主体和行政协同责任主体，明晰两类主体的责任及其相互关系，有助于促进行政权力的良好运行。 　　 3.行政权力行使的条件、标准、依据和运行流程图 　　 明晰权力行使主体以及主体间关系后，权力清单一般都会具体规定行政权力行使的方式、方法、步骤、顺序和时间安排等，并站在服务公众的立场上绘制行政权力运行流程图。这对内有利于公职人员进行对照和参照，将权力运行的自由裁量权限制在合理范围内，有利于明确行政权力行使的标准和条件，促进行政权力自由裁量权的规范和统一，提升行政权力运行的标准化和制度化水平；对外有利于行政相对人更好地获取公共服务，并促进权力公开透明运行。不同地区的行政权力运行流程图具有“大体一致，略有差异”的特点。 　　 4.行政权力行使的信息化载体 　　 随着大数据时代的来临，建设网上电子政务大厅是构建权力清单制度、推进行政权力运行流程再造的重要支撑性模块(浙江省杭州市将之概括为“三张清单一张网”)。构建网上电子政务大厅可以为推进行政权力运行流程再造提供信息化载体和保障。网上电子政务大厅常常是以权力清单为基础的，能够促进政府系统内部的信息整合，打破行政权力运行的碎片化，促