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? ? 提高环境监管效能，促进绿色发展 ? ? 　　F205 ：A 1003-0670(2018)2-0004-14 　　过去30多年，以要素驱动和投资驱动为主导的增长方式使改革中的中国实现了经济的高速增长，同时也带来了经济运行粗放、环境监管不严等问题，导致增长质量不高、环境污染严重、资源供给紧张，发展的可持续性受到严重影响。特别是在生态环境方面，改善生态环境质量，成为当前最为重要的民生问题之一。引领经济新常态，实现高质量经济增长，必须提高资源利用效率，加强环境治理，保护生态环境。 　　本研究初步构建了包括污染物排放与环境质量改善进程、能源与碳排放趋势、矿产资源消耗、水资源消耗、产业结构变动趋势、主要产业能耗绩效以及环境标准等指标在内的分析框架。其中，在这个分析框架中，把经济增长和污染物排放脱钩态势作为核心指标，用来分析研判中国绿色发展的进程。本研究认为，在经济新常态背景下，中国进入迈向绿色发展的重要“转折期”。 　　中国的绿色发展“转折期”，也是环境保护与经济增长“再平衡”的新阶段。在这个阶段，中国绿色发展的内涵和政策需求主要包括以下几个方面。第一，通过环境治理，进一步推动治污减排、显著改善环境质量，满足公众日益增长的环境诉求。第二，改善资源利用效率、改善资源消耗可持续性。第三，克服长期以来的环境监管失灵状况，逐步推动形成“环境守法是常态”的局面，全面内化企业治污减排成本，提高经济增长质量。要推动现阶段的绿色发展，在诸多领域都有制度改进和政策优化的空间。而从问题导向和制度改进的空间、可行性来看，深化环境监管体制改革，完善环境治理体系，提高政府环境监管效能，是推动现阶段中国绿色发展、引领经济新常态的重要抓手和着力点。 　　一、经济新常态背景下，中国进入绿色发展“转折期” 　　(一)主要污染物排放陆续达峰，环境质量进入“稳中向好”的阶段 　　中国从20世纪70年代就开始重视环境保护问题，并从环境立法、环境保护机构建设、环境保护基本制度(“老三项”“新五项”)等方面逐步开始加强环境保护工作。受发展阶段的影响，从20世纪70年代到“十一五”期间，中国主要污染物排放总体处在上升阶段、环境质量总体上呈恶化的态势。 　　从“十一五”开始，中国环境保护工作进一步加强，明确把控制污染排放作为五年规划的约束性目标，推行了一系列强有力的减排措施，包括层层分解的总量控制制度等。与此同时，重点行业脱硫、脱硝等治污减排设施大规模应用，污水处理厂进入大规模建设时期。在此推动下，中国主要污染物排放快速增长的态势逐步得到遏制并逐步实现达峰，进入下降通道(见图1、图2)。 　　从环境质量改善的进程来看，总体上，中国环境质量呈“稳中向好”的趋势。以空气污染为例，数据显示，2013-2016年，实施新标准监测的城市，PM2.5年均浓度已经呈下降的态势。京津冀地区达标天数比例从37.5%提高到56.8%；长三角地区达标天数比例从64.2%提高到76.1%；珠三角地区达标天数比例从76.3%提高到89.5%。 　　 　　图1 1981-2015年主要空气污染物排放趋势 　　注：1997年、2011年调整了统计范围。 　　资料来源：1981-1990年数据来自《中国环境统计资料汇编1981-1990》《中国环境统计年报》《中国环境统计年鉴》。 　　 　　图2 1986-2015年主要水污染物排放总量趋势 　　注：1997年、2011年调整统计范围。 　　资料来源：历年《中国环境统计年鉴》《中国环境统计年报》。 　　从污染排放、环境质量改善与经济增长关系的维度来考察，中国2010-2020年这一阶段，大致相当于欧美国家的20世纪70年代。在这一阶段，欧美国家经济增长实现与污染物排放“脱钩”，达到“环境拐点”。国际比较表明，与先行国家相比，中国经济发展进程和环境治理都呈“挤压式”特征。与此同时，对比中国和发达国家主要污染物达峰时的经济水平(以人均GDP衡量)，中国治污减排的行动和政策显现出一定的“超前性”(陈健鹏、高世楫、李佐军，2013；陈健鹏，2016)。尽管中国污染物排放处于跨越峰值进入下降通道的转折期，但是污染物排放总量远超环境容量，环境污染形势仍然十分严峻。 　　(二)能源消费、碳排放增速趋缓，经济增长与能源消费、碳排放开始走向“脱钩”阶段 　　经济新常态背景下，中国能源消费增速呈趋缓态势。2000年之后，中国能源消费经历了高速增长阶段。2011年后，中国能源消费增速呈显著下降的态势。2016年，能源消费增速下降至1.4%。综合研判，从当前到2030年左右，中国能源消费呈缓慢增长的态势。值得注意的是，2013年之后，中国煤炭消费总量呈下降趋势。综合考虑中国能源消费增速、能源结构调整力度等因素，预判2013年煤炭消费已实现达峰。煤炭消费占一次能源消费比重已经