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? ? 政府潜绩评估的内容维度及评估指标的实证筛选研究 ? ? 　　 D63 A 1001-8263(2017)08-0097-11 　　 一、引言 　　 从改革伊始各地推行的“效能建设”“效能监察”“服务承诺制”等不同形式的政府绩效评估算起，我国的政府绩效评估探索已有30多年的历史。在这些年的探索中，各地政府逐渐摸索出了一些行之有效的绩效评估模式，这对推进各地经济、社会、文化的发展起到了不可估量的作用。然而，各地几无例外以GDP为导向的政府绩效评估也酿成了严重的后果，使得各地发展中存在着见物不见人、见物不见环境、见物不见道德水准等问题，使得地方的发展逐渐变成了GDP“数目字”的竞赛，而非人民幸福感的增强，以及老有所养、幼有所教、安居乐业等和谐局面的形成。究其本质而言，这肇源于我们偏颇地将政府管理中形成的显绩当成了所有的绩效，而忽视了潜绩的存在。国家主席习近平同志多次强调：“‘潜’与‘显’是对立统一的一对矛盾”；“‘潜’是‘显’的基础，‘显’是‘潜’的结果，后人的工作总是建立在前人基础之上的，如果大家都不去做铺路石，甘于默默无闻地奉献，‘显绩’就无从谈起，就成了无本之木、无源之水，即使有‘显绩’，充其量也只是急功近利的‘形象工程’”。①实际上，完整、科学的政府绩效评估，应该既能够评估出政府的显绩，也能够评估出政府的潜绩，惟其如此，才能够科学、合理地评价特定地域政府管理工作的全部。② 　　 国外政府绩效评估指标体系虽然不特别强调显绩与潜绩的区别，但一般都采用了“潜绩+显绩”的综合评估体系，由一系列显绩指标加上一些具有潜绩属性的指标所构成一个综合评价体系。美国政府绩效评估委员会依据《政府绩效与结果法案》推出了一个包括质量(quality)、经济(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)等内容的指标体系。其中，经济为显绩指标，它用来评估生产力发展水平、经济增长效率等；质量、效果指标属于具有潜绩属性的指标，它们既可以评估行政活动的数量、效率等表面化的绩效，又可以评估社会影响、公共服务质量、民众感受等内隐的、潜含的绩效。在英国的3E(economy、efficiency、effectiveness，经济、效率、效果)式政府绩效评价中，economy(经济)与efficiency(效率)评价的是直观可见的资金、资源等的投入，经济增长、公交服务改善、基础设施改进等明显的绩效，而effectiveness(效果)评价的属于潜在的绩效，比如公共服务改善引致人民幸福、人民满意等。澳大利亚的投入-产出(input-output)、结果(outcomes)、质量(quality)与效果(effectiveness)的政府绩效评估体系，既强调了投入产出、结果等直观可见的绩效，也重视了质量与效果等潜在的绩效。新西兰、加拿大、德国、日本、韩国等也采用了类似的显绩+潜绩的综合评价方式。 　　 从我国的实践来看，当前政府绩效评估主要是对显绩的评判，在显绩评估上有着丰富的经验，但对潜绩评价还缺乏深入的探索，最多只是在个别评价体系中设计了一些“主观评议”类的指标。为了解决和突破这种窘境，我们有必要对政府潜绩评估进行专门探讨。从评估的科学规律而言，要洞察政府潜绩评估的真谛，就首先需要厘清潜绩的核心维度，并构建出一套科学的潜绩评估指标体系。 　　 二、政府“潜绩”的主要内容维度及评价的“指标池” 　　 潜绩萌生于政府的综合绩效生产过程之中。我们曾经专门探究过政府绩效的完整生成过程，发现需求、投入、生产、结果和效果五个环节以及特定的管理情境均在塑造着绩效③。后来，我们进一步的研究发现，但并非每个环节都生成潜绩。在整个绩效生成过程中，政府的显绩主要表现在投入/结果两个环节，这部分绩效对应的经济学上所强调的“技术效率”，也就是以投入/产出为标识的，看得见、摸得到的绩效。在其他环节，广泛存在着经济学所强调的“配置效率”“X效率”，还存在着政府管理最终形成的“效果”，以及特定的管理情境下独有的效率，这些共同构成了政府的潜绩。④如图1所示。 　　 　　 图1 政府潜绩的生成过程 　　 从内容上来看，政府的潜绩首先表现为绩效“需求”阶段所生成的“期潜绩”。从操作性而言，“期潜绩”的评估需要处理好使命评估、战略评价、五年计划评价、规划测评、文本内容评价等内容维度。其次，政府潜绩还表现为绩效“生产阶段”所形成的“配置效率型潜绩”和“X效率型潜绩”。从评估的维度来说，周全的配置效率型潜绩评价工作，起码应该包含职能优化评价、机构设置评估、人员与岗位匹配度评价、人员专业互补性测评、职能互补性评价、职能流程优化度评价、职能流程互补协同度评价、制度嵌套度评价等；科学的X-效率型潜绩评价维度应该包含人员积极性评价、组织文化进取性评价、主流工作价值