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垂直管理混乱的原因及治理对策 中央集权和分权一直是中国国家建设过程中难以平衡的矛盾。“条块”矛盾能否妥善解决在一定意义上对国家稳定、社会发展都具有举足轻重的影响。以当代中国政府间纵向权力的配置而言, 建国初期高度集中的政治经济体制, 通过中央计划指令调拨的方式, 在集中了有限资源发展生产的同时, 遏制了地方政府发展经济的积极性, 造成了社会经济发展的迟缓;而分权改革在充分调动地方积极性的同时, 造成了地方保护主义盛行, 中央政府的权威与控制力受到影响。为了保障政令畅通, 破除地方保护主义, 提高行政效率, 实行垂直管理就成为惯性选择。然而, 实践证明, 垂直管理并非包治百病的仙丹。例如, 食品药品监管部门尽管早在近10年前就已经实行了垂直管理, 然而问题依然层出不穷, 近期就有“三鹿牌婴幼儿奶粉”、“齐二药”等事故的频频发生。就当代中国政府的垂直管理而言, 党的十七大报告中明确提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。可见, 随着我国政府行政体制改革的进一步深入, 加强垂直管理的规范化、制度化建设成为建设服务型政府过程中面临的重要课题。 一、 土壤的垂直管理 任何一种管理模式的产生都是基于一定的理论与现实土壤, 垂直管理也不例外。伴随着国家的形成, 垂直管理便开始出现。我国政府垂直管理的产生既有其理论依据, 也有其现实依据。 (一) 垂直管理产生的理论依据 1. 垂直管理策略与企业税收征管 具体来讲, 在一定地域内如省、市范围内, 打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式, 有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调, 从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例, 垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况, 对经营活动进行对比分析, 发现问题;同时有助于税务部门加强同企业主管部门的联系, 从而使纳税方面的问题得到及时解决。 2. 统计数据客观上受人为干扰 直线型垂直领导体制使得垂直管理部门不受所在地政府管辖, 有助于保证政令畅通、提高行政回应性, 克服地方保护主义对贯彻执行中央政策以及行政执法过程的人为干扰, 提高行政效率。以我国统计部门为例, 由于统计数据在客观上是对各地经济发展速度以及地方官员政绩起衡量作用的重要依据, 因此易于受到地方政府的行政干扰, 导致理应客观公正的统计数据成为“魔方数字”、“儿戏数字”。因此, 为了防止地方政府对于统计工作的人为干扰, 北京市从2006年年底前开始通过将乡镇统计科室从乡镇剥离, 成立隶属于区县一级统计局的统计所, 从而成为全国范围内率先实现统计垂直管理的地区。 (二) 垂直管理的现实基础 1. 分税制的改革促使利益共享 统一与秩序历来是我国国家治理的首要目标, 通过垂直管理实现权力的集中, 有助于防止地方势力膨胀威胁中央权威。因此, 垂直管理作为加强中央集权的重要手段在我国古代就已经开始实践了。早在秦汉时期, 国家便通过对重要领域的直接管理加强中央对地方的控制。秦始皇统一全国后, “分天下以为三十六郡, 郡置守、尉、监”。“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。汉代的“十三州刺史部”作为中央派出监察、控制地方的监察机构也仅受其上级派出单位直接领导。此外, “凡郡县出盐多者置盐官, 主盐税。出铁多者置铁官, 主鼓铸。有工多者置工官, 主工税务。有水池及渔利多者置水官, 主平水收渔税。在所诸县均差吏更给之, 置吏随事, 不具县员。”可见, 对涉及国家经济命脉的重要矿产物资进行垂直管理也是当时中央政府重要职责所在。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段, 同时对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。新中国成立后, 在“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式, 地方政府的职能部门对上级的相应职能部门负责, 一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制, 并促进了下级专门部门的发展”。而改革开放以来尤其是1994年分税制改革以来, 我国政府的分权改革在激发地方政府积极性, 促进社会经济飞速发展的同时, 也造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出, 中央政府集中控制力相对下降等问题。因此, 随着1998年人民银行撤销省级分行, 设立9家大区制分行, 进行垂直化管理后, 紧接着银监会、证监会、保监会、省级以下工商管理机关也纷纷被垂直管理了。2000年, 省以下质量技术监督检验检疫局和药监局实行了垂直管理。后来, 统计、国土、煤监, 几乎所有重要的执法部门都逐渐实行垂直管理了。一时间垂直管理似乎成为摆脱地方保护主义的灵丹妙药。可见, 垂直管理在我国国家建构过程中一直存在且扮演着重要角色。政治实践过程中, 一旦我国中央政府集中控制力下降, 垂直管理便成为惯性选择。 2. 中央或