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公共决策中的公民参与公共决策中的公民参与《公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策略》述评 公民的参与不仅是对民主政治体制的合理回应，也是对公共管理的有益体现。许多实践经验也表明，它比传统的政府管理模式有更多的优势和利益：公民了解和理解公共管理和政府改革的程度，促进公共项目的实施和实施，形成公共预算过程中的影响力。但实践同时也显现了公民参与对于决策质量、管理绩效等所具有的可能副作用。那么, 公民参与到底在何时可以适用?谁应该进入公民参与进程?公民参与公共政策和公共管理如何平衡结合?托马斯教授的这本书正是对上述问题的回应。 一、 新公民参与理论基础 (一) 从管理者的角度消除制度障碍 20世纪六七十年代以来, 随着公民参与运动不断高涨, 公民参与公共决策的呼声越来越高, 但是公民参与形式与质量和公共管理质量之间的平衡问题却一直困扰着管理者。一方面政府要求甚至强迫公共管理者在公共决策中引入公民参与, 但是公共管理者在考虑到政策效率的问题时并不可能完全让公民参与政策的制定与执行, 面对这种情况, 托马斯提出了他的公民参与的可操作性理论。这一理论成为公民参与领域的经典理论。 (二) 对公民参与政府治理的绩效 在传统公共行政理论的政治与行政二分法的影响下, 公民参与被视为政治的范畴而非行政的范畴。随着公共事务管理的日趋复杂, 以及政治与行政二分法逐渐暴露出来的问题, 管理者开始重新思考对待公民参与的态度。公民参与不仅可以增强官员的回应性, 而且可以提升政府公共服务的绩效。但是, 公民参与并不必然地对所有决策过程都会产生积极的效果。由于公民参与有可能影响到组织效益与效率, 因而对于某些决策而言, 较低程度的公民参与或者没有公民参与也许更有好处。 (三) “国家治理”的核心是公民的政治参 公民参与的可操作性理论继承了巴伯的“强势民主”与新公共行政中关于公民参与的一些理论。巴伯认为强势民主是参与型民主的一种独特的现代模式, 在强势民主的模式中, 核心是公民的政治参与, 因此是一种参与型民主, 同时巴伯试图以公民参与型的强势民主来弥补自由主义的弱势民主的缺陷, 来克服自由主义的弱势民主的弊病。强势更多的意味着是由公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理, 由积极能动的公民直接治理他们自己的事务。新公共行政则是一大批行政管理领域的新领袖, 对公共行政的行为批判提出异议, 并通过解答这些疑问来推动行政管理者回应政府加强公民参与的要求, 在“新公共行政”理论中, 也包含了更多公民参与公共管理过程的思想。 (四) 公共管理者参与环境问题的理论基础与决策模型 在上述理论的基础上, 托马斯提出了公民参与的可操作性理论, 这些理论将公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况的变化而变化的随机性观点结合起来, 形成了一种对公共管理者更具有实践操作价值的理论, 并在这一理论的基础上, 最终提出了他的公民参与的有效决策模型。 (五) 政策执行的参 第一, 在传统意义上, 有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上, 而新公民参与则更强调公民对政策执行的参与, 即公民不仅参与政策的制定, 而且一旦政策被采纳, 公民也参与政策的实际操作, 进入公共项目的实际管理过程。第二, 新公民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向, 扩展了相关参与的公民的范围, 包括了那些低收入阶层的公民。最后, 托马斯总结了以上的理论, 最终开发了公民参与的有效决策模型。 二、 从研究方法到公民参与的途径 “公民参与的有效决策模型。”这一模型是本书的重点和核心部分, 因为在研究公民参与的这一领域, 大多数研究者往往只是单纯地论证公民参与的必要性和重要性, 却很少有人研究公民参与的实施途径, 研究途径模型的就更是凤毛翎角了。托马斯在亲自调查、实证研究的基础上, 用公民参与的可操作理论导出了公民决策的有效模型, 这个模型尝试着解释政府应该在什么时候, 以什么方式吸引公民参与。这些都为管理者提供了一个将公民参与公共管理相互平衡和结合的思考框架。 (一) “政策的公民可接受性” 托马斯把两个核心变量引入模型:1.政策质量。2.政策的公民可接受性。“政策质量”就是指任何与最终决策本质相关政策或管理上的约束, 主要包括:技术约束、规章约束和预算约束, 意思就是说, 决策的质量要求越高, 公民参与决策的限制就会越大, 而且即使公民有参与, 也可能局限在信息的获取上。而“政策的公民可接受性”则是指涉及了公民对公共决策的态度和配合程度, 政策的公民可接受性越高, 公民参与决策的力度就会越大, 所以公民参与的范围和程度选择要取决于公共决策的需求状况或者两个维度的平衡。公共管理者在进行决策时, 首先要明确这两个维度的多少程度, 然后就可以对以下七个问题作出回答。 (二) 决