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彩票的发展与社会公益资金的收集与管理 彩票是一种通法符号。依据中国财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》, “彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行, 供人们自愿选择和购买, 并事前公布规则, 取得中奖权利的有价凭证。”参与者购买彩票的钱形成资金“奖池”, 在组织者抽取一定比例的资金后, 再以某种方式返还给部分参与者。彩票的发售, 一般由政府或政府授权机构控制, 筹得的资金用于支持公益事业发展。彩票及彩票发售的意义, 从本质上讲彩票并不能创造价值, 但作为一种社会资源重新配置的手段, 彩票已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。 中国的福利彩票孕育于经济体制改革的大潮之中, 诞生在社会福利事业亟待发展的时点之上。自1987年福利彩票破冰问世以来, 福利彩票事业在积极探索和改革创新中发展壮大起来, 成为多方筹集社会福利事业和公益事业发展资金的有效途径之一, 也是社会各界奉献爱心的桥梁, 并成为人们经济活动和社会生活当中的一部分。探究当代中国福利彩票管理体制的历史变迁, 对于思考当前福利彩票的管理现状, 具有重要意义。 一、 中修复的实践 1986年12月, 国务院第128次常务会议指出:“社会福利有奖募捐活动由民政部组织一个社会福利有奖募捐委员会负责, 可以请知名人士参加, 委员会只挂牌子, 下设办公室, 人员由民政部内部调剂解决, ……”。根据国务院的指示精神, 拟筹备成立的中国社会福利有奖募捐委员会只是群众性社会团体, 不是经济实体。为了进行合法的经济活动, 需要明确募委会下属一个发行机构, 进行工商注册登记, 取得法人地位。1987年5月18日, 民政部 (1987) 民捐函第127号文批复成立中国社会福利有奖募捐券发行中心, 中心为事业单位, 实行企业化管理, 受 (即将成立的) 中国社会福利有奖募捐委员会领导。1987年6月, 中募委成立, 其章程明确中募委是全国性的社会福利团体, 受民政部领导。民政部长崔乃夫任主任, 财政部、中国人民银行、审计署、公安部、国家体委、中残联以及国家计委、国家教委、文化部、红十字会、工青妇等相关部门的代表任委员。中募委下设中国社会福利有奖募捐券发行中心 (与中募委办公厅实行“一个机构、两块牌子”) 。 鉴于发行中心既具备全民所有制企业的基本属性, 又有区别于一般企业的代表政府经营和专卖的特殊属性, 为更好地实现对中心的领导和贯彻政企分开的原则, 1989年3月, 民政部部长办公会议决定:“中国社会福利有奖募捐券发行中心更名为中国社会福利奖券发行中心, 是独立核算、自负盈亏的企业。”据此精神, 10月, 中募委主任办公会明确对发行中心和办事机构放权, 发行中心负责奖券的印制、发行、资金回收;办公厅负责中募委的日常行政事务和福利资金的管理使用。两者同属中募委领导下的平行机构, 各司其职、互不隶属。12月, 民政部“民人批41号“文批复同意将”中国社会福利有奖募捐券发行中心“更名为”中国社会福利奖券发行中心“。由于正赶上当时企业整顿, 停办更名手续的大形势, 这一更名直到1993年2月才最后报经国家工商行政管理局批准完成, 这是福利彩票机构第一次更名。但在实际工作中, 中募委从1989年3月后已按照分设体制开展工作。 1987年之后, 地方各级政府比照中募委组织形式成立了相应的机构, 各地募捐委员会一般由分管民政工作的政府领导担任主任, 办公室设在民政部门。 虽然按照1991年12月《国务院关于加强彩票市场管理的通知》 (国发68号) 和1993年5月《国务院关于进一步加强彩票市场管理的通知》 (国发34号) 精神, 国务院赋予人民银行管理彩票的部分职能, 中国人民银行逐步介入彩票管理的有关工作当中, 但就1994年以前的有奖募捐活动而言, 无论是发行还是资金使用, 都是以中募委和民政部为主的。 二、 中东北部—民政部-人民银行时期(1994年-1999年) 针对当时一些地方和单位未经中央批准擅发彩票引起彩票市场的混乱局面, 1994年5月31日, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》 (中办发电21号) 。《通知》重申了国务院91年68号文件和93年34号文件精神, 强调”发行彩票的批准权集中在国务院, 任何地方或部门均无权批准发行彩票。“进一步明确”中国人民银行是国务院主管彩票的机关。“中国人民银行于7月27日下发通知, 明确要求人民银行系统要会同有关部门做好彩票市场的监管工作, 查处违规行为和违规单位;民政部门的发行机构要按照国务院或人民银行批准的管理办法执行并报告发行情况;印制彩票的企业要得到人总行的批准。在1995年11月全国募办主任紧急会议上, 当时的中募委秘书长陈群林在讲话中谈到, ”人民银行是彩票的主管机关,