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彩票业政府管制的困境与出路 彩票行业是一个特殊的行业，具有赌博和非营利的双重属性。这与卷烟业有一定类似。对恶魔和天使的爱和恨总是考验到选择正确的公共政策。彩票业在世界各国几乎都经历了一个禁止———放开———严格管制的过程，这个过程实际上是在经济、技术、社会文化等多种因素综合作用下政府通过政策选择不断抑制其赌博性、发挥其公益性的过程。 彩票在我国也曾因被视为赌博而遭长期禁止，20世纪80年代中期，随着改革开放的逐步深入，彩票业在将社会闲散资金引向公益事业方面的作用日益得到关注，政府开始逐步放开彩票业，尝试利用彩票为社会公益活动筹集资金。然而，自1987年我国第一张福利彩票问世以来，18年的管制实践走到今天，似乎大家都意识到现行的彩票监管体制是不合理的，但是为什么不合理的制度还能继续存在下去？人们为什么选择或者说是不得不选择不利于自己的制度设计？本文的思路就是这样展开的：彩票业的管制结构究竟是怎样形成的→形成的管制结构究竟存在什么样的问题→这些问题是不是已经引起了改革者和决策层的注意，有没有解决的方案→改革的方案为什么难产→制度设计的方向是什么。 首先，让我们从政府对彩票业管制的“历史”开始。 1 高校运动管理的现状 从1985年第一个有关彩票业管理的规范性文件———《国务院关于制止滥发各种奖券的通知》发布以来，中国政府对彩票业的管制先后经历了初期的无序管理以及从部门彩票逐步向国家彩票转变阶段，迄今已形成了覆盖全国的福利彩票和体育彩票两大彩票系统。 1.1 “国有银行”时期1996—无序管理阶段（20世纪80年代中期至90年代初） 1984年10月，中国田径协会与中国体育服务公司为举办“北京国际马拉松比赛”发行了“发展体育奖”奖券，此举开创了发行体育彩票的先河。此后，地方政府通过发行彩票性质的专项奖券为举办大型体育赛事和建设体育设施筹集资金成为惯常做法，这也为以后国务院批准原国家体委作为除民政部之外的第二个彩票发行主体埋下了伏笔。1986年6月，民政部向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，提出组建“中国社会福利有奖募捐委员会”，在全国发行“社会福利奖券”，所筹资金专项用于民政福利事业的实施方案，得到了批准。1987年7月，第一个全国性的专业彩票发行机构“中国社会福利奖券发行中心”成立，此后，逐渐形成了一个以各级民政部门为核心，按政府行政级次设置的福利彩票发行销售组织体系。 这一时期，政府出台了两个规范性文件约束彩票市场：一是1985年《国务院关于制止滥发各种奖券的通知》，其政策取向主要是禁止彩票业的发展，内容主要是禁止工商企业举办有奖销售活动，原则上禁止文艺、体育界为举办文体活动搞有奖售票，只允许为兴办社会福利事业举办有奖集资试点，批准机关为当地人民政府；二是1991年《国务院关于加强彩票市场管理的通知》，该通知第一次形成了明确的彩票管理政策。内容主要是：针对彩票发行主体的混乱，首次明确发行彩票的批准权集中到国务院，基本程序是由省级政府和国务院有关部门提前半年向中国人民银行报送发行计划及办法，经中国人民银行审查后报国务院批准；在额度上实行数量限制，不得突破，实行一事一报批，发行完批准的额度后即告结束。 这一时期，我国没有形成系统的彩票管理制度，大多数发行活动是临时性或间断性的，没有一个政府职能部门统一管理彩票市场；彩票发行主体与公益金使用主体重合，政府对彩票公益金的筹集、分配、使用基本上没有干预；全国也没有形成统一的彩票市场，被各种形式和名目的奖券所充斥，整个彩票业处于基本无序管理的阶段。 1.2 ．目标期1994—部门彩票阶段（20世纪90年代中期至90年代末期） 由于没有形成系统的彩票管理制度和专门的监管机关，20世纪90年代初，彩票市场出现了严重的混乱局面，尽管1991年国务院已经发文明确彩票发行的批准权集中到中央，但是由于巨大的经济利益驱动，各地违规发行彩票的现象愈演愈烈。针对此状，1993年《国务院关于进一步加强彩票市场管理的通知》发布，重申彩票发行的批准权集中到国务院，任何地方、部门、组织、个人均不得擅自发行彩票。紧接着，1994年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》开始对全国彩票市场进行清理整顿，再一次重申彩票批准权集中到中央，禁止“六合彩”等主动型彩票，禁止外资进入彩票市场，并正式确立中国人民银行是国务院主管彩票的机关，统一管理全国彩票市场。 1994年，鉴于我国在举办大型体育运动赛事上曾多次发行彩票取得了良好的社会效果，国务院批准原国家体委在全国范围内发行体育彩票，同时组建体育彩票管理中心，负责体育彩票的发行和管理。同年，民政部将“中国社会福利奖券发行中心”更名为“中国福利彩票发行中心”，奖券更名为中国福利彩票。至此，由中国人民银行实施统一监管职能