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彩票发行体制的演变与完善 1994年，中国足球开始发行该国的体育，并为北京奥运会、红十字会和残疾人协会、农村医疗和城市医疗以及教育和学生提供了巨额资金。然而,彩票在为我国公益事业、体育事业发展筹集资金的同时,我国彩票市场自身发展过程中也出现了诸多问题。研究并借鉴西方发达国家彩票管理经验,结合我国国情,构建并完善符合我国国情的彩票管理体制,是当前我国彩票事业发展亟待解决的问题之一。 1 中国的现行文件管理体制 1.1 部门规范和机制 我国彩票发行体制采用由国务院批准、财政部监管、国家体育总局和民政部具体发行的模式,即彩票垂直管理体系分三个层次构成:国务院负责批准发行彩票及确定每年的彩票发行额度;财政部负责制定彩票法规和政策,下达每年的彩票发行额度,监督管理彩票市场;国家体育总局和民政部负责本部门彩票发行和销售管理。由体育彩票管理中心和福利彩票发行中心具体负责全国体育彩票和福利彩票发行计划的编制、申报和实施等工作。两部门在各省市分别按照政府级次设置了相应的彩票发行管理机构,形成了两大彩票发行系统。 1.2 基金分配的制度设计 彩票销售资金分为返奖的奖金、公益金和发行的成本费,其中发行的成本费用实际是一种交易成本,受发行和销售体制等方面影响,与制度设计密切相关,一旦制度设定,交易成本也就相对固定。 公益金与返奖奖金间的分配比例在我国也经历了一个探索的过程。最初涉及彩票公益金比例是1987年2月6日的一份由民政部向国务院请示的文件,从这一份文件可以看出最初提取公益金的比例高达50%,返奖率低于40%。此后经历了一个不断变化调整的过程。 2 中国汽车市场管理的问题 2.1 部门间区隔明显 我国彩票现行管理体系是福利彩票和体育彩票两套管理体系并存,是一套制度两个系统,民政部门和体育部门间区隔明显。而从市场结构视角,是典型的双寡头垄断市场,发行彩票的目的是筹集社会公益金,具有国家垄断性质,而在现实中,民政部门和体育部门必然会为了各自的利益而进行不必要的市场竞争,阻碍了彩票市场的健康发展。 2.2 形成了多管合作的多监管体系,扭曲了3. 与其他垄断行业相比,我国彩票市场缺乏专业化的相对独立的宏观监督机构。我国彩票管理条例规定财政部是彩票市场监管机构,国家体育总局和民政部分别是体育彩票和福利彩票的主管部门。这种形成了多头监管的体系,彩票的这种多头监管体系扭曲了彩票发行机构的角色定位,成了典型的政企不分的市场形式。民政部和体育总局彩票主管部门既是政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者,身兼双重角色,从而难以避免彩票欺诈、挪用彩票公益金等犯罪行为。 3 西方工业化国家的彩票管理体制现状 3.1 英国的新管道公园 美国彩票的萌芽和诞生,可追溯到早期英国殖民统治时期。早在1612年,英国国王詹姆斯一世为了资助殖民地统治者,批准在美洲殖民地首次发行彩票,筹集了约14万美元,用于资助英国在美洲的殖民统治。现代美国发行彩票最早的是新罕布什尔州,1964年以新罕布什尔州彩票立法为标志的现代彩票重新兴起,目前共有38个州发行彩票。各州的彩票运作方式也不尽相同,但总的管理和运作模式是相似的。 3.2 英国国家彩权管理体制 英国的完备法律体系是国家彩票管理的基础,最主要的法律有两部:第一部彩票法是《1993年国家彩票法》,该法奠定了国家彩票管理的基本框架;而《1998年国家彩票法》是对《1993年国家彩票法》的修改法。 根据英国彩票法的规定,英国国家彩票管理的主要目标有两个:一是保护彩票消费者的利益,二是最大限度地获得彩票公益金。在这一指导思想下,其管理体系主要由两个相对独立的部分组成,即行政管理体系、发行销售体系(见图1)。 1993年彩票法规定英国国家彩票最高行政长官是文化宣传与体育部部长,具体负责制定彩票日常经营管理的政策框架、任命彩票局长承担日常管理职责、确定彩票局长的权责利。到1998年彩票修改为:取消彩票局长职位,自1999年4月1日起国家彩票管理委员会取代,管理委员会是一个非政府机构,其法定职责主要有:一是保护彩票消费者的权利,二是保证彩票经营行为符合法律规范,三是促进最大限度地获取彩票公益金。 3.3 国家激发企业融资 法国的国家预算部是法国彩票业的主管部门,负责对彩票业的监管和制定法律法规,保证彩票业的安全正常运作及透明度。 彩票业具体经营是由国家博彩集团实施,国家博彩集团是由国家控股的经济实体,该公司股份结构是72%为国家股,5%为公司职工持股,3%为批发商持股,20%为发行商持股(其中18%为退伍军人协会持有,2%为烟草联合会持有)。博彩集团的董事会由18位董事组成。其中9名董事由政府指派,6名董事由公司员工担任,其余3名董事由股东大会选举产生。公司董事长兼总经理由政府总理提名,法国总统以发布总统令形式任命。 4 付款时 4.1