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直接选举中代表的选任与选任 1 票的产生、程序和方法 直接选举制度是指由民选民选民选民选民选民选代表和全国公共服务人员的一般概念、程序和方法。在我国只有通过直接选举的不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大才涉及选区划分问题。 1.1 单位划分存在严重偏差,不利于选举 1986年修改选举法时,对选区划分的规定修改为:“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”修改后的规定强调按居住地划分,同时也允许按单位划分。实践中,农村绝大多数是按居住地划分选区,在城市特别是大城市,按居住地划分与按单位划分两种方法并用。一般来说,国家机关、国有企事业单位的人员参加单位选区选举,其他人员参加居住地选举,但按单位划分存在明显的问题。首先选民更关心居住区所存在的问题。在单位参加选举容易使人认为是完成一项工作任务,一定程度上强化了形式主义的选举,不利于提高选民对选举的关切热情,不利于人民代表制度建设。其次,由于人口流动性增强,两种划分方法并用,在选民登记时容易出现重叠或者漏登现象,代表名额不好分配。 1.2 选举制度的不足 在选区划分中的非法律操作比较常见,具体表现有:首先,选区划分的随意性和行政化。在选区划分上存在严重的随意性。选举法第12条规定,农村每一代表所代表的人数量四倍于城市每一代表所代表的人数。选举法第25条规定城镇选区和农村选区每一代表所代表的人口数应分别大体相当,不能相差太大。但在实际操作中许多地方选区的划分与代表名额分配出现为照顾某些人当选而随意违法划分选区。其次,选举制度的另一问题是行政化,按单位划分选区表现为选区划分行政化,很容易选该单位的领导,很不利于选民自由表达意志。这样法律就成了儿戏,选举实际上已失去意义,选民成了木偶。 1.3 选民参加选举的情况 据有关专家推算,2005年在基层人大代表选举中,我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人,在户口所在地名义上登记而实际为参加选举的选民约4700多万人,虽在户口所在地登记在外工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人,总共约有1亿人因采取户籍所在地登记选民制而不能参加选举或没有亲自参加选举。在县一级没有参加选民登记的人约2200多万人,在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人,以委托方式参加投票的为6600万人,约有1.4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。 2 根据不同人口比例，城乡选举的代表 2.1 设置了大量的立法权,即包括政府机关 1953年选举法规定城乡按不同人口比例选举人大代表,随着我国社会主义民主政治的不断发展,在其后通过的选举法中不断得到修改和完善。现行的选举法规定县级人大代表的农村与城镇人口比例可以小于4:1直至1:1;全国与省人大代表农村与城镇人口比例为4:1。这些条款俗称“选举权四分之一条款”。这些修改使城乡居民的选举权向更为平等的方向上前进了一步。 2.2 改革户籍制度 城乡按不同人口比例选举人大代表依据我国现行的户籍制度进行。户籍制度的存在导致了城乡人口在行使宪法和选举法所规定的被选举权上出现了不平等,这种情形是与宪法和选举法的基本精神相悖的。因此,要真正地在直接选举中、在选区划分上取消按照城乡人口比例来确定人大代表的名额,必须要从改革户籍制度入手。其中最重要的就是要将目前居民户口上附加的各种不合理的权利配置予以取消,逐渐实现户口的人口登记功能和公共安全控制功能。 2.3 街区划分的历史上具体做法 划分选区是将人口多、地域广的选举区域分割为规模更小的单位,以便提高选举效率、降低选举成本并有助于选民更熟悉当地候选人。选区划分必须符合“一人一票”的宪法平等原则,保证各选区选民人数均等,不得通过滥划选区使任何团体不当得益,并在此前提下保证各选区通过自由选举产生民意代表。 各个国家由于意识形态、政治制度框架、历史文化条件、民主观念等的不同,选区划分的方式也各不相同,下面通过分析比较三个有代表意义的国家:美国、日本、德国在议员选区中的选区划分,探讨各个不同的国家在划分选区时的具体做法,及其对我国直接选举选区划分的借鉴意义。 美国,在历史上,两党经常通过使不同选区的人口不相等以及将某一区域不公正地划为选区等手段来获得更多的选票。20世纪50年代,由于人口流动的加剧而使得选区划分不平等的问题更加严重。美国联邦法院在20世纪60年代确立了选区划分的“一人一票”原则,不论其种族、性别、经济状况或居住地有何不同,代议政府所遵循的根本原则是同等的代表名额代表同等的人口。同时指出,每十年左右进行人口普查之后,必须进行众议员的选区重划,以反映联邦各地人口数的实际变动。日本的选区划分经历了非常复杂的变迁,从小选区—﹥大选区—﹥小选区—﹥中选区—﹥大选区—﹥中选区直到1994年11月21日本新的选区