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关于农村土地承包法的几点思考国有农用地承包合同问题初探 一、 农村土地承包法是否适用于国有农场土地承包法 长期以来，中国对土地承包经合法制定缺乏法律依据。国有农场的承包合同大多是以《中华人民共和国合同法》的基本原则为依据, 导致国有农场土地承包合同样式较多, 缺少统一定式。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包、土地流转等法律关系, 用法定形式进行了规范, 在土地承包法律领域具有非常高的立法意义。然而这部法律对国有农场的土地发包、承包关系确定不明。通常有两种意见:一种意见认为农村土地承包法, 只适用于农村的土地承包, 而不适用于国有农场的土地承包。另一种意见认为, 农村土地承包法既适用于农村土地承包, 也适用于国有农场土地承包。后一种观点的依据是该法第二条对于农村土地定义的规定:“本法所称农村土地, 是指农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地”。根据这一规定, 国有农场是代表国家管理和使用国家所有的土地, 且这一部分土地是用于农业的土地, 符合农村土地承包法适用的范畴。 2007年3月16日由第十届全国人大第五次会议审议通过并于2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》第十一章“土地承包经营权”对土地承包经营的范围、承包经营方式、承包经营权人的基本权利、承包期限、承包经营权的设立和登记发证、承包经营权流转等方面都作出了详细规定, 其中第134条“国家所有的农用地实行承包经营的, 参照本法的有关规定”涉及国有农用地承包问题。 全国人大常委会法制工作委员会民法室在与物权法正式出台的同时编写并由人民出版社出版发行了《中华人民共和国物权法精解》, 该书对物权法实施中细节问题作了法律解释, 具有权威性。该书按实际使用状况对国有农用地的土地分为4种情况。1、由农民集体长期使用, 实行农村土地承包经营制度;2、由单位 (包括集体) 或者个人承包经营;3、通过组建国有农场、林场等进行生产经营;4、未完全开发利用的土地。对《物权法》第134条如何参照本法的有关规定的问题, 《精解》一书认为, 除了第1种情况以外的国有农用地实行承包经营的, 可以根据实际情况, 在承包方式、承包期限、承包的权利与义务等方面参照本法的有关规定执行。 二、 国有资产得到开发 对集体经济组织和国有农场来说, 土地都是最基本、最重要的生产资料, 同时土地也是农场最重要的国有资产。经过全国各地国有农场多年的改革, 国有农用地大多都实行了以家庭为主体的长期承包经营。但是与农村集体经济组织内部家庭联产承包体制相比, 国有农场的家庭长期承包还是有很大不同之处。因此不能让国有农场的家庭承包照搬农村集体经济组织的做法, 否则很多矛盾和问题就会引发。 1、 经营主体多元化 国有农场的本质属性是企业, 通过行政划拨等方式取得国有土地使用权, 并将其作为最基本的生产资料, 由《企业法》、《转换经营机制条例》等法律法规赋予其自主经营的权利, 依法拥有企业法人财产权, 体现出资人的意志建立法人治理结构。因此追求利益最大化是国有农场的基本特征。 而农村土地所有权则为集体经济组织所有, 农村集体经济组织内部分包到户, 统分结合经营。农村集体经济组织与基层政权等其它组织相混合, 实行村民自治, 高度民主, 体现全体成员共同利益。 2、 农场工作人员分配 虽然农村集体经济组织共同所有土地等生产资料, 但农民作为个体劳动者, 在承包土地上生产具有很大的自主性, 也具备独立的生产经营关系, 因此一般直接从市场取得分配收入。 农场工作人员分为农场职工、非职工人员和职工家属子女等。由于农场内部人员身份、待遇的不同, 导致这些人员不能与职工获得平等的承包经营的权利, 因此“按户承包, 人人有份”的承包方式无法在国有农场推行。 3、 国有土地的所有不同 农村土地是集体所有土地, 其占有、使用的权利明确为集体经济组织所有 (一般为镇、村、组三级集体经济组织) , 即农村集体经济组织成员共同所有, 农村集体经济组织各成员享有生产资料的部分支配和收益权利。而农垦国有土地的所有权是国家, 国有农场拥有国有土地的使用权。农场国有土地承包权益的分配难以采取简单的模式和方法, 如果将统一程度较高的产业链和集约型很高的管理方式通过分散到家家户户去搞自由生产, 将会给农场经济造成极大损失。 三、 国家农业承包合同管理存在几个问题 1、 土地承包合同条件不规范 由于土地承包在国有农场改革进程中出现时间不长, 各在制定土地承包合同中缺乏统一办法和规定模式, 因此合同文本不甚规范, 给合同的管理和履行增添了难度。 2、 各统方对承包费用的标准不一 由于各地自然资源、经济状况的差异, 农场管理决策层人