有限市场化的农村宅基地改革：一个“人－地－房－业”分析框架.pdfVIP

2022.9 有限市场化的农村宅基地改革： 一个 “人－地－房－业”分析框架* 1 1 1 2 3 吕 晓 牛善栋 谷国政 黄贤金 陈志刚 摘要：以“一户一宅、无偿分配、长期占有、限制流转”为特征的现行农村宅基地制度与新时代 经济社会发展的不平衡、宅基地权能拓展不充分之间的矛盾日益凸显，难以适应土地要素市场化配置 的发展要求。如何在城乡融合背景下提升农民宅基地财产权益和改善农村公共治理，实现土地要素市 场化配置，畅通城乡经济循环，是实施乡村振兴战略面临的重大课题。本文立足土地要素市场化改革 的理论内涵，从治理逻辑与土地政策两个方面阐释了以有限市场配置为主导的宅基地制度改革逻辑， 基于宅基地制度演进与“人－地－房－业”共生关系两个层面阐释有限市场化宅基地改革的结构体系， 从乡村治理主导、市场嵌入再造、空间秩序重构三个方面探究改革催生的多维效应，提出宅基地改革 的路径启示。研究表明，有限市场化宅基地改革会产生乡村治理主导下内部流转的约束效应、市场嵌 入再造下资源整合的双重经济效应、空间秩序重构下盘活闲置的平衡效应等多维效应。宅基地制度改 革应主动融入城乡统一的建设用地市场，积极服务于农村一二三产业融合发展，为构建农民持续较快 增收的长效机制提供平台，成为推动乡村治理能力提升和治理体系现代化的重要力量。 关键词：宅基地制度改革 市场嵌入 土地政策 乡村振兴 中图分类号：F301 文献标识码：A 一、问题的提出 土地问题是中国历史及其现代国家治理中的重要议题。改革开放后，中国土地产权制度发生深刻 变革，土地使用权市场化不断推进 （韩康，2008；陈锡文，2018）。长期以来，农村宅基地制度有力 保障了农民的基本居住需求，这种仅有集体经济组织内部成员才能享有的空间福利对乡村长治久安意 义重大 （严金明等，2019；田传浩，2020）。新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的协同推进， 引致城乡要素不断交互重组，使得传统乡村特征和社会经济形态发生转变和重构 （LiuandLi，2017； 戈大专和龙花楼，2020）。由此，乡村发展的两大核心要素人口与土地发生剧烈变化，农村人口不断 本文研究得到中央高校基本科研业务费项目“乡村振兴与集体经营性建设用地入市协同推进的实现机制与支撑政策研究” （编号：N2114006）的资助。本文通讯作者：黄贤金。感谢匿名审稿专家提出的建设性意见，作者文责自负。 -24 - 有限市场化的农村宅基地改革：一个 “人－地－房－业”分析框架 外流，农村建设用地 （特别是宅基地）废弃和闲置现象普遍，“城荣村衰”、农村空心化趋势明显（龙 花楼，2013；刘彦随，2018）。城乡融合发展面临农村土地闲置与城镇土地需求量大并存，农村人口 持续减少与农村居民点用地增加，农村土地资源稀缺与财产价值难以显化等多重现实矛盾 （祁全明， 2015；董新辉，2019）。根据 《中国农村发展报告 （2017）》，中国农村建设用地面积超过19万平 方公里，是城镇建设用地面积的2倍以上，而农村宅基地数量约占70%，其中，闲置宅基地面积 （多 ① 于3000万亩）接近城市建成区总面积的40% 。21世纪以来，中国人口结构发生较大变化，2000―2016 年间农村人口锐减27.1% （由8.08亿减少至5.89亿），而同期宅基地面积却扩容20.6% （由2.47亿亩 增加至2.98亿亩）（秦志伟，2018）。农村宅基地的总量控制与流量调节不同步、资源配置和利用效 率不协调等问题日愈演变成为结构性矛盾，对此，亟待运用统筹兼顾、整体谋划、综合施策的系统观 来优化宅基地存量、增量、流量和容量之间的内在联系 （刘圣欢和杨砚池，2018）。 随着城乡要素流动加快、城乡地域联动增强，城乡关系从割裂转向融合发展 （乔陆印和刘彦随， 2019），宅基地的社会商品属性及作为一种财产权的财产功能日益凸显 （张勇，2018）。由于城镇化 进程中的土地开发利用及空间扩张，城乡融合在人口、土地和资本等层面的多元化需求会逐步引发近 郊地区宅基地使用权的市场化行为。特别