宅基地制度改革的关键问题：实践解析与理论探释.pdfVIP

2022.12 宅基地制度改革的关键问题：实践解析 与理论探释 1 2 1 曲 颂 仲鹭勍 郭君平 摘要：深化宅基地制度改革是强化乡村振兴制度性供给的重要一环。本文基于新一轮宅基地制度 改革试点的丰富实践样态，对宅基地使用权取得、使用、处置、收益及至集体所有权行使等关键改革 环节中的若干争议焦点进行了梳理与解析，包括 “一户一宅”制度遭遇分户、继承、人地矛盾加剧等 现实挑战，如何从长远保障农民居住权益的问题；宅基地财产化诉求日益强烈，如何化解房地捆绑关 系扩大房地流转交易的问题；宅基地闲置低效利用与乡村振兴供地不足并存，如何突破居住自用和区 位条件的制约，因“村”制宜实现宅基地多元化价值的问题；宅基地集体所有权虚置广受诟病，如何 理顺集体所有权主体关系，切实保护与增进农民集体成员权益的问题等。本文认为，应正确理解 “一 户一宅”向“户有所居”演化的逻辑，认可宅基地使用权的可继承性，发挥有偿使用制度的调节归正 作用；借助法定租赁权的设计方案实行房地适度分离，有序扩大房地流转交易范围；积极探索宅基地 的多功能拓展、复合利用与地类转换，优先引导宅基地发展权在村庄之间配置转移；坚守农民利益不 受损，健全集体所有权主体的法人资格及其权能行使机制，以及落实村民民主自治权利等。 关键词：宅基地制度改革 “一户一宅” 房地流转规则 宅基地发展权 集体所有权 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 一、引言 农村宅基地及住房是农民基本的生活资料和重要财产，承载着盘活农村资源要素、推动乡村产业 发展、增加农民财产性收益以及维护农村社会稳定等使命。宅基地是农村土地制度安排中最为独特、 敏感和复杂的领域 （刘守英，2015），也是一直以来各方争议最大、改革最滞后的“一块地” （胡新 艳等，2019）。脱胎于计划经济时期的农村宅基地制度，在集体所有权与成员使用权分离的状态下， 采取了保留排他性而限制可让渡性的管控措施，确保了集体所有制下土地使用权的福利性与相对稳定 本文研究得到国家社科基金青年项目《宅基地制度改革对传统村落古民居活化利用的影响研究》（编号：20CGL032）、 中国农业科学院“院级青年英才”和中国农业科学院农业经济与发展研究所 “所级青年英才”培育工程的资助。本文通 讯作者：郭君平。 -73- 宅基地制度改革的关键问题：实践解析与理论探释 性。然而，随着城乡二元结构壁垒日益消除，长期封闭的宅基地制度不能适应新形势，宅基地粗放利 用与大量闲置、农户建房用地取得困难、小产权房交易盛行等问题愈演愈烈，制度公平和效率都受到 极大损失，势必要求国家顶层设计开展实质性改革 （王蔷和郭晓鸣，2020）。正因如此，党的十八届 三中全会回应了保障农户宅基地用益物权的现实关切，决定改革完善农村宅基地制度。2014年12月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改 革试点工作的意见》 （以下简称 《试点意见》），提出“完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基 ① 地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度” 四项改革任务。之后，全 国人大常委会于2015年授权33个县 （市、区）启动农村土地制度三项改革试点，至此，农村宅基地 制度改革迈出了突破性一步。 2018年中央“一号文件”正式提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度，在“还权、 赋能”基础上，又指明“分权、放活”的改革路径。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次 会议审议通过 《深化农村宅基地制度改革试点方案》，再次对宅基地制度改革作出重点部署，试点任 务由上一轮 “两探索、两完善”扩充为 “三权分置”、流转、抵押、退出、有偿使用、收益分配、审