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禁止办高展读班政策执行偏差的原因分析 一、 禁止举办继承企业举办复读生教育政策的执行现状 自1999年实施大学扩建政策以来，中国高等教育的招生规模在短时间内迅速增长。1998年，高等教育的年龄组为9.8%，2011年为26.9%。与此形成强烈对比的是, 高考复读现象反而愈演愈烈, 并没有因为高等教育入学机会的扩大而有所缓解:从全国范围看, 2002年至2006年, 全国总共有1000万复读生, 平均每年有210万人, 平均每年增加24万人。在2007年报名参加全国普通高校招生的1010万人中, 有289万人为往届生, 占28.6%。高考复读现象的增多, 引发了关于复读行为违背教育公平、浪费公共教育资源、挤占高考招生指标等问题的激烈讨论。政府也开始出台相关政策, 其中, 影响较为广泛、具有争议性的政策是:禁止公办高中举办复读班、招收复读生 (下文简称“禁办”政策) 。 《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》 (2002年, 下文简称《通知》) , 明确提出, “从2002年秋季开学起, 各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班, 也不得招收高中毕业生插班复读。”因此, 公办高中是禁止举办复读班的。然而, 停留在政策制定阶段的教育政策, 也只是一纸空文;政策是在执行过程中逐步展开的, “不能脱离政策的具体执行方式孤立地理解政策”。北京师范大学“公办高中复读现状调查研究”的调研小组分别于2010年12月赴西部省份A省、2011年4月赴中部省份B省市展开实地调研, 发放调查问卷、实地参观考察, 并与教育行政人员、校长、教师、家长和学生进行访谈。 调研发现, 项目组所考察的公办高中全都有举办复读班、招收复读生的办学行为, 其中又分为几种情况: (1) 部分省级示范性高中在校内举办复读班;部分省级示范性高中变相举办复读班, 以其他名义在校外租场地、利用本校师资举办复读班, 如“校外校”等; (2) 一部分市级示范性高中的复读生规模较大, 实际招收复读生人数高于当年应届生的30%; (3) 一般公立高中招收的复读生规模比较小, 班级数量比较少, 班额也比较小。 可见, “禁办”政策在A省、B省部分地区并没有得到有效执行, 该政策在执行过程中出现了偏差或“失真” (Distortion) , 也就是说, 该项教育政策“在实际执行过程中, 出现执行活动及结果偏离政策目标的现象”。有趣的是, 调研发现, 作为该项政策的执行者, 地方教育行政部门对于公办高中举办或变相举办复读班的行为并没有加以禁止, 而是采取选择性执行等变通的方式处理。对于这一现象, 本文认为可以从教育政策文本的阐释空间、政策内容的社会合法性以及执行者的利益关联这三个角度进行分析和阐释。 二、 政策文本的供给性与政策变迁的前因子 “当公共政策被界定为一个文本, 则它本质上就是一种社会建构的现实, 亦可供不同持份者作不同阐释的对象。”在教育政策执行过程中, 地方教育行政部门必须对教育政策文本进行阐释、理解, 把抽象的政策文本转化成日常的具体工作。“政策文本运用于实践时, 是一个‘进入情境’的过程, 它要面对‘其他的真实’和其他的情景。”政策执行者在对政策文本进行解读、理解的过程中, 往往会根据相关情景、自身利益等, 无意或有意地作出不同于政策制定者的解释, 从产生所谓的“偏差”。 1.领导人讲话的内容与教育部《通知》的内容不一致 《通知》 (2002年) 提出“公办高中不得占用学校正常教育资源举办复读班”;而教育部长的讲话 (2007年) 则提出:“所有公办普通高中禁止举办复读班”。一定意义上说, 教育部长是“关键的政策解释者”, 但实际上却可能改变政策的实质内容, 成为政策变迁的重要环节或方式。例如, 教育部长的讲话将“禁止举办复读班”的对象, 扩大到公办普通高中, 改变了原先的政策对象、政策目标。政策文本内容上的矛盾, 一方面会给地方教育行政部门的具体执行带来麻烦和困惑, 但另一方面也为它们提供了可选择的空间。 2.A省教育厅对政策执行依据的选择 各种形式的政策文本之间存在不同权威层级以及复杂而模糊的制约关系, 哪种政策文本将作为优先依据, 是否得到政策执行者和政策对象的认可和运用, 都是不确定的。在领导人讲话 (2007年) 与教育部《通知》 (2002年) 两个政策文本之间, A省教育厅在具体执行过程中, 主要以后者为优先依据。这可能是因为教育部2002年的《通知》的文字表达具有一定的模糊性, 具有更大的阐释空间, 在具体执行过程中, 可以根据不同的情景做出不同的解读, 为自己创造一定的自由裁量的空间。例如, 教育厅可以对“学校正常教育资源”这一概念、范围进行有利于自身的解读。 3.A省教育厅文件对教育部政策文本的阐释 在界定政策目标群体方面,