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环境规制中风险预防原则的理解与实施 风险预防原则被认为是环境法的基本原则之一。然而, 对这一在国外法学界广受争议的原则的具体含义在国内缺乏深入的研究。对风险预防原则的含义和适用条件的把握涉及到环境法具体制度的设计, 因为不同的风险管理理念导致了不同的环境规制模式。本文在对风险预防原则的具体含义和适用条件进行澄清的前提下, 以环境行政许可制度为例, 探讨我国环境规制模式如何更好地协调好风险规制和其他价值目标之间的关系。 一、 预防风险的原则—风险预防原则——一个无争议的环境法基本原则 (一) 预防原则及其适用环境法 风险预防原则, 简称预防原则, 按照台湾学者陈慈阳先生的理解, 其“主要在说明环境政策与环境法非仅是对具体环境破坏之反应, 亦即不仅限于抗拒对于环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害, 而是进一步积极地, 在一定危险产生之前就预先去防止其对环境及人类生物危害性的产生, 并持续性地致力于基本自然生态的保护和美化。”(P.170)就预防原则的具体内容来看, 主要保护三个方面:其一为对具体危险的抵抗或抗拒, 其二为对环境有危险性行为的预防, 即在预防危害的目标范围内避免或减少会产生环境污染的危险性的行为, 其三为对未来环境美好采取预先的保护措施, 特别指维护基本自然生态以维持其永续存在和利用(P.170-171)。在法律上, 这一原则对相关的法律主体提出了两点要求(P.34f): 其一, 决策者应当预测一种活动的环境风险。预防原则以对环境风险的预测为前提, 这就要求私人和公共的决策者在从事或许可从事一种对环境有影响的活动时, 要预测所可能发生的环境风险。按照风险预防原则, 某种可能对环境产生危害的活动的倡导者应当承担此种活动无危险的证明责任。 其二, 相关的法律主体 (包括公法主体和私法主体) 应当承担采取相应措施的义务和责任去避免和减少相应的损害或风险。根据预防原则, 采取措施预防风险的需要直接与可能的损害水平和损害的确定性相关。可能的损害水平和损害的确定性越高, 采取预防措施的必要性越强。如果可能的损害水平会相当高, 那么即使因为缺乏科学的确定证据使得预测损害的可能性或损害的具体水平十分困难时, 相关的法律主体也有义务采取行动去避免和减少这种损害。 国内学者对预防原则原则的界定, 表述各异, 有称为风险预防原则的, 有称为预防原则的, 有称为预防为主原则的;然而, 对预防原则仿患于未然, 强调环境法律和政策预先采取措施避免和减少环境风险的核心内涵已经达成共识(P.41)。而且, 风险预防原则作为环境法的基本原则已经并无争议。在最近几年出版的环境法教材中, 预防原则都几乎无例外地被列为环境法的基本原则之一。(P.41)在具体环境法律问题的讨论中, 预防原则也是一个被广为运用的环境法基本原则。 风险预防原则不仅是中国环境法的一个基本原则, 它也是国际环境法的一个基本原则。而且, 预防原则已经成为和原因原则并列的最重要的两个环境法基本原则, 许多其他国家的环境法都把风险预防原则作为环境法的基本原则之一。然而, 风险预防原则并不是一个无争议的基本原则, 近年来, 对风险预防原则的讨论和质疑在国外环境法和国际环境法中从未间断。对风险预防原则的理解也形成了强度的风险预防和相对主义的风险预防两种理解路径。 (二) 风险预防和相对主义风险预防 1. 对于无危险的环境行为应当承担无危险的证明责任,但无潜 强度的风险预防原则主张对可能的健康和环境风险进行规制, 即使支持规制的证据是不确定的或规制的成本很高。强度的风险预防原则把立论的根基置于 “无害原则 ”上, 认为成本问题不应当纳入预防原则的考量中。根据强度的风险预防原则, 某种可能对环境产生危害的活动的倡导者应当无条件地承担此种活动无危险的证明责任。规制者采取规制行动时, 只需承担最低限度的证明责任即可, 即证明风险的可能性, 而对可能性的程度并不承担证明责任。 2. 控制行为应当受风险预防原则的限制 强度的风险预防原则受到一些学者的批评和质疑, 批评和质疑主要集中在以下两个方面: 其一, 强度的风险预防原则忽视了风险阀值的要求。按照强度风险预防原则的理解, 如果一种行动对健康和环境造成威胁, 那么就应当采取预防性的措施, 即使行动和损害之间的因果关系在科学上尚未充分确定。这种强度的风险预防原则不考虑风险阀值的要求, 认为即使是很小可能性的健康和环境风险也应当采取预防措施, 不管预防措施的代价如何大。然而现实生活中的许多行动都不是零风险的, 如果忽视风险阀值的要求而一味强调预防措施, 实际上只是起到把视线转移到与环境有关的风险上的效果, 而对其他的风险视而不见。许多活动是风险和收益并存的活动, 如果仅仅因为为了预防风险而限制了这种活动, 其结果可能是使人类丧失了更大的获益机会, 造成