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铁路改革的成就、问题与展望 1 企业体制机制不健全 改革开放后，铁路体制改革取得了巨大成功。特别是通过全面实行资产经营责任制、大力推进铁道部机构改革、广泛开展以提速调图为基础的客货市场营销、积极推进减员增效和生产布局调整等改革措施,使铁路行业保持了良好的发展势头,取得了较好的经济效益和社会效益。 但是,由于铁路企业长期实行政企合一的体制和“大一统”的经营管理模式,受计划经济体制的影响很深,加之自身特殊的行业特点,改革仍显滞后。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,铁路现行体制存在的问题日益突出,主要表现在:一是政企分开尚未到位,政府和企业间的权责边界不清,政府应承担的责任没有全部到位,企业应有的权利难以全部落实;二是真正意义上的铁路运输企业还没有构建起来,企业布局不合理,过多地切割市场,企业内部法人重叠、管理重复,企业组织结构不适应市场经营的需要,企业间难以引入竞争;三是现行的铁路运输管理体制,自然垄断性与市场经营性交织在一起,制约了以市场化为导向的改革进程。铁路体制性弊端和结构性矛盾,严重制约了铁路运输适应市场的能力,阻碍了铁路企业市场化进程和现代企业制度的建立,不利于技术进步,影响了铁路的发展。 随着我国国民经济和社会发展,国家需要铁路发挥更大的作用。随着其他运输方式迅速发展,运输市场竞争日益激烈,铁路客、货周转量占现代化运输比重已经从1980年的60.5%、71.7%(不含远洋运输),下降为34.9%、54.6%。铁路正面临严峻的挑战,如果再不在体制机制和技术创新方面采取强有力的措施,不仅自身发展将遇到极大困难,而且也不利于形成我国各种交通运输方式的合理格局,影响可持续发展战略的全面实施。 另一方面,随着经济全球化进程,中国铁路要想在未来的国际市场竞争中占有一席之地,也必须加快改革的步伐。世界经济发展的趋势是市场化和国际化,面对市场化造成的竞争压力和国际化带来的广泛需求,中国铁路现行按纵向一体化原则为主的运输管理体制和以生产为主导的企业组织结构,很难适应对外开放的要求。中国即将加入WTO,根据中美双边谈判协议,我国将分阶段开放铁路货运市场。为迎接挑战,铁路也必须加快政企分开和公司制改造的步伐,提高运输企业的市场竞争能力。 2 组建国家铁路路网公司 为解决铁路现行体制存在的问题,近一年来,部党组组织部内各有关单位反复学习领会国务院领导关于铁路体制改革的重要指示,多方听取国内外专家和国家有关部委意见,认真研究铁路体制改革的方向、目标和指导思想,进行了多方案比选,确定我国铁路运输企业改革的基本模式是“网运分离”。 所谓“网运分离”,是把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施与具有竞争性的铁路客货运输分离开,组建国家铁路路网公司及若干个客运公司和货运公司,实行分类管理。“网运分离”改革完全到位后,我国铁路将改组为一个统一的国家铁路路网公司和若干个适应市场需求、实行专业化、规模化经营的客运公司和货运公司。国家铁路路网公司是一个特殊的企业法人,由国务院出资设立。路网公司要体现政府的意志,接受国家的宏观调控,并在政府财政及有关政策支持下,实行企业化经营。客运公司和货运公司按现代企业制度要求组建,从事铁路客、货运输经营业务,按市场规则运作,平等参与运输市场竞争。 路网公司、客运公司和货运公司之间建立市场交易关系。路网公司的收入来自于使用国家铁路网的客、货运公司支付的线路使用费,支出主要用于路网基础设施的更新与维修,因公益性线路运量不足造成的亏损,由政府给予政策性补贴。路网公司收取线路使用费的标准由政府铁路主管部门核准。客、货运公司根据本公司开行的客车及承运的货物,直接从市场取得运输收入,并向路网公司和提供生产协作及服务的单位付费。 经过研究比选,“网运分离”改革能够从根本上解决铁路现行体制存在的主要问题,有利于促进铁路的发展,实现改革的最终目标,是中国铁路运输企业重组比较理想的模式。 2.1 政府对路网公司的管理和调控是任 “网运分离”后组建的国家铁路路网公司可以作为承担政府管理、调控铁路的职能,落实政府扶持铁路发展责任的载体。政府通过对路网公司的管理和调控体现它的意志,并把需要铁路承担的公益性建设和宏观调控任务,集中交由路网公司负责落实。路网公司对铁路建设项目实行分类建设,公益性项目由中央或地方财政投资为主、经营性项目由路网公司以市场筹资为主进行建设,从而使政府所应该承担的铁路建设和发展的责任得到落实。 2.2 政府铁路主管部门的作用 实行“网运分离”,全路要构建若干个规模较大、实力相当、能够互相竞争的客运公司、货运公司和专业运输公司。这些运输公司开行客、货列车,直接从市场取得经营收入,使用线路向路网公司支付使用费,完全按照市场经济要求自主经营,独立核算,自负盈亏,公平竞争,是实实在在的企业。随着运输企业市场主体地位的逐步确立,政府铁路