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制度竞争与均衡分析框架下的小额信贷扶贫模式变迁 与黄少安（1999）指出的相比，制度供求矛盾不受限制，制度变迁不受严格的制度平衡关系。本研究表明，在洛加尔和洛阳的案例中，制度具有严格的供求关系。制度竞争的结果是制度的平衡，它是由于原材料和原料市场的平衡。在市场上实现平衡并实现最优份额的必要条件之一是实现制度平衡。转轨经济中制度供给明显不足, 其中政府是主要的制度供给者和制度竞争主体之一, 政府行为的有效性有赖于其通过内生组织的内生化和政府与市场边界的严格界定及动态调整。 一、 缓解投资和扶贫模式改革的三个阶段 1. 小范围试验阶段1994—制度的引进:完全自治的民间扶贫经济合作社单线运行 商洛地区地处陕西省东南部, 全区辖6县1市200乡镇、2792个村、236万人口, 其中农业人口213万, 山多地少、石多土少、坡多坪少、资源种类多产品批量少、灾年多丰年少, 自然条件很差, 属于典型的“八山一水一分田”的土石山区。由于自然、历史的原因, 商洛经济的发展滞后于全省和全国平均水平, 1995年时有近60万贫困人口尚未解决温饱问题。面对这种情况, 商洛地区一直在积极探索扶贫到户的有效形式, 先后进行了“贷实体扶贫困户”、“贷企业扶贫困户”、“贷大户扶贫困户”、“干部贷资扶贫困户”等多种形式的试点, 但由于各种原因都不十分成功。 1996年6至10月, 商洛地区丹风县资屿等7个村在中国社会科学院农村发展研究所的帮助下开始了小额信贷扶贫的试验, 首次放款40万元, 扶持400个贫困户。资金来源一部分是社科院从国外组织, 另一部分是商洛扶贫办的扶贫贷款。当时由于正值夏秋之交, 许多贫困户用这笔钱发展种养业和短途贩运, 效益明显, 还款率在97%以上。 试点的初期完全按孟加拉乡村银行的扶贫模式 (以下简称孟模) , 在乡镇一级形成完全自治的扶贫经济合作社, 扶贫合作社企业化运作, 实行单线运行。但是实践中发现孟模的一些规定与现行体制和政策有矛盾, 只能在小范围试验。比如, 孟模强调政府不得干预, 小额扶贫必须由非政府组织扶贫合作社独立操作。这样, 政府就没有管理扶贫合作社的责任, 由此因为缺少政府的支持而困难重重, 尤其是操作成本高, 操作经费难以解决, 只能依靠高息支撑, 贫困户难以接受;扶贫合作社承贷承还, 性质类似金融组织, 国家的金融政策不允许;生搬过来的操作程序麻烦, 还款开会过于频繁, 不符合贫困山区的实际;资金来源不足, 执行利率高 (年利率6%) , 贷户负担重。这些问题导致扶贫合作社发展后劲不足。 2. “双线管理”模式存在的问题 为了解决“单线运行”中的问题, 1997年初, 商洛地区在洛南高耀乡磨子沟村试点中, 把孟模由“单线运行”创新为“政府+扶贫合作社”双线管理。“双线管理”的模式:一条线是地方政府, 从县→乡→村→户, 党政一条线, 负责小额信贷的规划、引导、保证和监督;另一条线是在县乡两级成立社团或者事业性质的扶贫合作社, 它作为政府的组织替代了“单线运行”时期的民间扶贫社, 作为交易的一方介入了金融交易, 负责向银行承贷、转贷给贫困户和向银行承还扶贫贷款, 组织项目实施、配套服务、中心组会议以及贷款回收, 其操作经费和办公场地大部分由政府提供, 有效克服了单线运行的一些缺点, 加强了政府的协调支持力度。这一制度创新的绩效如何呢?以洛南为例, 不到半年的时间就组建了22个乡镇扶贫分社, 投放小额信贷资金1200多万元。然后商洛地区开始推广“双线管理”模式, 全区小额信贷得到了迅速发展。截至1998年底, 成立扶贫分社200个、扶贫中心4430个、联保小组21923个, 通过扶贫合作社承贷承还并向贫困户投放扶贫资金1.2亿元, 扶持贫困户13.6万户。 但“双线管理”模式也存在一些难以克服的矛盾和问题: (1) 承贷主体不明确。根据《商业银行法》, 扶贫合作社根本不具备承贷资格, 业务活动根本没有法律保证。商洛当时是通过由农发行、农行发委托书, 经人民银行许可的办法变通解决。 (2) 自县到乡, 实施小额信贷的人员和机构已自成庞大体系, 加上服务对象分散, 工作量大面广, 管理费用和运营成本相对较高。如果不能提高利率、增加收入, 完全依靠地方财政补贴, 很难保证工作费用, 更难消化人员报酬, 但是扶贫贷款利率全国统一, 不准浮动, 因此扶贫合作社的成本成为了小额信贷运营中的障碍。 (3) 扶贫合作社没有能力承担呆滞贷款。较之于一般扶贫贷款, 小额信贷的回收率很高, 一般都在90%以上, 商洛地区大都达到95%。以1998年为例, 商洛地区洛南县小额信贷资金投放总额1990万元, 到期贷款偿还率为96.7%, 这是很高的水平, 但仍有逾期贷款65.67万元, 虽然不大, 但对于一个县的扶贫合作社而言还是承担不起