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论黄河滩地的权利结构

近年来，在自然和社会因素的共同作用下，黄河下游频繁发生季节性河流，主河道被遏制并收缩，海滩的面积也在不断扩大。2001年底小浪底水利枢纽工程2的投入使用，使黄河下游的防洪标准得到提高，游荡范围被大大缩小，从而大片滩地(特别是中滩)得以暂时稳定，潜在有用性逐渐彰显。同时，沿黄流域城市化进程加快，人口压力持续增大，土地资源更为稀缺。地方政府开始逐步介入黄河滩地的使用，组织开发农业、林业、畜牧业、旅游业和砖窑厂工业等，甚至在保证粮食安全的耕地“占补平衡”政策压力下，尝试在黄河滩地上进行城市建设用地的土地置换。这使黄河滩地的实际权利主体更为复杂和多元，除了黄河流域管理结构黄委会、滩区生存繁衍的居民以及环保部门等外，还有以强势地方政府为依托的滩地开发机构和各职能部门。而有关滩地的法律法规等正式制度安排并没有进行相应改变，这导致黄河滩地的主要权利主体，对自己所拥有的滩地权利的实际控制范围的认识往往模糊，相对弱势方的权利维护与规则执行成本高昂，这必然激发先占先得、胜者为王的机会主义思想。同时，黄河滩地的数量、形态和功能属性仍处在动态变化之中，不确定性很大。因此，黄河滩地的很大一部分实际权利被有意或不得不置于公共领域中，过度利用的租值耗散已初露端倪。本文以黄河滩地的多重属性为逻辑起点，考察了黄河滩地的实际权利结构，尝试为探索黄河滩地综合利用效率最大化有效产权制度的构建提供研究基础。

一、春秋中期防洪堤的修建

远古时代，黄河没有堤防，河道频繁迁徙摊平了泥沙，形成人类赖以繁衍生息的肥沃滩地。春秋中期，铁器出现，使黄河堤防修建成为可能。堤防修建及各种防洪工程的建设，不仅约束了黄河的摆动，也深刻影响到黄河滩地的形成、数量、形态和功能属性，使其成为自然力和人类活动共同作用下、不断动态变化的特殊自然资源。

1黄河滩地发展现状

黄河下游河道由主河槽、滩地和堤防组成，其中，滩地占河道面积84%。汛期，中小洪水主要依靠主河槽过流，大洪水则受堤防工程约束通过主河槽和滩地宣泄。大洪水及特大洪水期间，广阔滩地成为行洪河道，是排洪、滞洪和沉沙场所。它的存在大大减少了黄河堤防决口的可能，有助于塑造有利的河道形态，对保障黄河下游防洪安全发挥了不可替代的作用。长期以来，黄河滩地作为黄河治理这一纯粹公共产品的基本投入，体现了巨大的防洪安全价值。

但是，黄河防洪形势的不断变化，使人们对黄河滩地所提供的防洪安全的价值评价也在变化。特别近几年，通过小浪底水库拦沙和持续的调水调沙，暂时抑制了黄河下游河道淤积抬高的态势，从而使人们开始相信黄河下游将有可能形成窄深河道。如果“窄河固堤”的治河方略得到贯彻，则现在的大量滩地便不再成为河道的组成部分，其资产性质将更加突显。

但是，未来是难以准确预期的。更多学者专家对“窄河固堤”构想持反对意见，认为:黄河治理问题的根本症结是沙多水少、水沙关系不协调，而作为泥沙来源的黄土高原水土流失治理将是一个漫长过程。黄河虽然五十年安澜，但近些年“地上悬河”和“二级悬河”发展迅速，下游河道已演变成历史上最不利的河道形态。同时，骨干水利工程的调蓄也将受到使用寿命的影响。因此，未来防汛形势必将十分严峻。基于此，不但不能降低黄河滩地的防洪安全价值评价，反而要提到更高的高度，必须保持黄河滩地作为河道的特有属性不变，滩地开发必须充分考虑其行滞洪要求。

2加强了滩地的开发利用和开发，提高了经济效益和价值

从自然属性上看，黄河滩地大多为淤积沙壤土，淤积层厚，土质较好，富含有机质及多种营养元素，适合多种饲、牧草及农作物生长。枯水期，大量高滩和中滩的开发利用条件较好，尽管投入具有一定风险，但在我国人均土地资源十分匮乏的大背景下，滩区居民经过不断垦荒，把大片滩地开发成可耕地，主要用于农业生产。由于靠天收成的无奈、地权的不确定以及防洪安全对种植作物的限制，滩地耕作收益较小，滩区居民比较贫困。

但在沿黄城市经济发展的带动下，当地政府通过各种方式介入黄河滩地的开发利用，使滩地农业由单一的种植业发展为农林牧副渔等多样性开发局面，种植、养殖业的范围和规模得到提升，甚至出现外资企业建立的万头奶牛养殖园和麋鹿、鸵鸟养殖园等。当地政府还通过招商引资，在邻近城市的地方逐步开发农业生态旅游项目，如黄河花园口景区、丰乐农庄生态旅游园、马拉湾生态旅游场、洛阳小浪底旅游度假景区等。这些开发举措，使滩地利用效率提高，资产价值进一步体现，但也引发了滩地开发与滩地作为河道的行洪功能的冲突。

黄河滩内很少有工业，砖瓦窑厂是个例外。黄河滩区的窑厂最早兴建于20世纪80年代中期的中牟县狼城岗镇的黄河滩地上。2006年，河南省政府出台“禁实”政策3，将黄河滩区以外的黏土实心砖瓦窑厂逐步取缔，推广利用黄河淤泥发展新型墙体材料。随后，黄河滩区砖瓦厂逐渐兴起。2008年以后，随着城镇建设的迅速发