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铁路改革的技术突围

关于铁路体制改革的声音再次高涨。回顾此前的改革历程,面向种种已知和未知的改革困境,期待系统性的改革方案早日出台

在此前铁道部引进高铁装备技术的谈判中,铁路现行体制起到了关键作用。国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇在接受本刊采访时表示,同样是“市场换技术”,中国高铁引进谈判的最大优势在于只有铁道部一个“进口”,因而牢牢掌握了谈判主动权。

然而,在年初刘志军落马以及7·23动车事故的双重刺激下,呼唤铁道部改革的声音再次高涨。截至目前,相关部门仍未释出明显信号。

对于近期舆论上对于高铁的诸多质疑,国家发改委经济体制与管理研究所、市场与产业研究室主任史炜对本刊记者表示:“大家现在有一些概念的混淆,认为7·23动车事故是由于技术不成熟造成,我认为这个说法并不准确,这一事故是由体制和管理上的问题造成的”。

记者采访的另一位不愿具名的业内老专家表示,高铁装备的源代码尚未完全掌握,通号控制系统也存在一定问题。这是因为研究高铁技术的相关单位,思维还停留在上世纪80年代前后,还没有真正进入现代信息技术领域。整个研究环境缺乏争鸣和讨论。

“技术问题应该让专业的研究人员来讨论解决,而不是让领导决定”,他对记者这样说道。

在事故发生后,史炜认为舆论的坏习惯是“鸡蛋里挑骨头”,而并非关注产业发展的整体状态。“关于高铁该不该跑这么快的速度,建设这么大的规模,这都是体制问题”,史炜如是说。

在经历了两次并不成功的改革试验之后,铁路部门的改革之难历历凸显出来。呼吁政企分开、打破垄断的声音纷繁众多,然而究竟如何突围,目前尚无定论。

对于这一问题,国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚对本刊记者表示,铁道部的体制改革如果仅仅是落在机构变化上,非常容易,真正困难的是管理方式的变化。

他表示,当部门变成企业后,全国整体的运营和调度、铁路公益性与企业利益之间的权衡等问题,如果没有系统的解决方案,可能会导致更严重的区域性垄断等问题。

7.23动车事故主要是由体制和管理上的问题造成的

罗仁坚认为,目前对于改革的探讨还没有达到这样的深度。中国铁路改革的前景,尚未见到真正的曙光。

第一波:铁道部长,主辅分离

中国的铁路改革已经呼吁多年,却始终未见明显成效。在重重阻力之下,“政企分开”“政资分开”“网运分离”“主辅分离”这些屡屡被提及的改革字眼,却始终显得有些“难舍难离”。

“网运分离”可被视为我国对于铁路改革的第一波尝试。2000年前后,伴随电信等其他垄断行业的改革,针对铁路的改革方案也被摆上台面。

然而这一主要起源自英国的改革方案,却在试行3年后终止。究其原因,一是刘志军继任铁道部长之后并不认同这一改革模式;另一方面,方案在试行过程中引发的一些问题,以及英国本身对于改革的争议,都造成了“网运分离”模式的流产。

此后,铁道部展开了“主辅分离”的相关工作,即剥离铁路系统的学校、医院以及“公、检、法”机构。作为刘志军认可的铁道部改革的一项基础,这一工作至今仍未全部完成。

在专家眼中,铁道部所进行的改革努力至今只是系统内部的一些零散修补。真正“伤筋动骨”的改革,仍旧落在政企分开上。

“消失”让国家更有主导地位

提到这一常常被人挂在嘴边的改革方向,史炜反问道:什么叫政企分开?在他看来,只要人事的任免权以及资产的支配权仍旧按照行政的方式进行分配,就不可能实现真正的政企分开。

“自从改革开放以来,对于中国的央企来说,已经谈了30年的政企分开。现在看来,实际上政企之间的联系反而越发紧密了”。史炜如是说。

对于改革隐现的“倒退”之势,国务院发展研究中心研究员吴敬琏近期也曾多次表示,目前我国的市场经济体制尚不完善,主要表现为国家部门仍然在资源配置中起主导作用。其中一点即是:国有企业在一些重要部门,如石油、电信、铁路等行业里继续处于垄断地位。

在史炜看来,铁路的体制改革,首先要做的是打破铁路部门对于整个行业的垄断。

“垄断造成的铁路建设效率低下、资源浪费等问题,包括沉重的债务负担,这些问题都不能再靠政府来解决和承担。应该实行铁路投资多元化,引入民间资本参与铁路建设和运营。政府则主要行使监管职责”。史炜认为,政府直接以财政支持铁路建设或为其贷款提供担保,都只会进一步加剧铁路部门的垄断。

他举例说,如果可以将一部分高速客运专线的经营权出让给民营企业,政府则对其提出相应的安全指标以及其他监管措施。与目前的管理状况相比,将有极大的不同。

网络内外双重竞争论

也有一种观点认为,铁路作为外部性很强的公共品,其投资应主要应由政府来承担。国务院发展研究中心研究员丁宁宁在接受本刊采访时就表示,他一向反对铁路私有化。铁路是自然垄断部门,在市场