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新发展阶段土地储备政策的调整与完善策略

引言：

土地储备政策自实行以来取得良好成效，但是随着现代化建设的快速发展，对我国土地资源的消耗也在不断增加，在新时期发展形势下，原有的土地储备政策已经难以满足时代发展需求。鉴于此，我国的土地储备政策应该进一步调整优化，促使现行土地储备政策更加科学、完善，有效提高我国土地储备水平。

1.土地储备政策的相关概述

1.1土地储备政策的功能

土地储备是以政府为主体的管理手段，主要目的是促进经济效益和社会效益的提升。土地储备政策的职能可以分为经济职能和公共职能两种。土地自身的公共性质和土地储备制度的背景决定其是以促进公共利益为主要目标，公共职能是土地储备制度的主要职能，通过实现公共物品的职能促进经济效益的提高。促进市场调控是土地储备的首要任务，通过调控市场能够促进其他经济目标的实现[1]。

1.2土地储备制度产生的背景

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第9条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条规定来看，我国收购储备和出让的是国有土地使用权（注：集体经营性建设用地目前还是试运行阶段，江西吉安市安福县是试点县）。我国土地归国家所有，通过实行土地有偿期限使用，形成土地市场。在这种运行模式下，只有国家才是土地的所有者，从国家取得的土地使用权可以在合法的途径下进行市场流通，即转让或者转租。

在上世纪九十年代中期，土地有偿使用制度的逐渐推行让城市土地成为最具增值潜力的对象，那个阶段由于法律法规等制度的不完善，导致城市土地供应量逐渐失控，进而出现炒房价、炒地皮等负面现象，严重扰乱房地产市场秩序，对城市规划和管理带来较大困难。在这种背景下，城市土地储备制度开始实行[2]。城市土地储备制度指的是通过征用、收购、置换等方式将分散的土地使用权集中管理，将城市土地资源集中起来，并且由政府相关部门进行居民安置、城市建设等，有计划的将土地投入市场。这种做法的主要目的是增强政府对土地的调控能力，促进土地市场的规范运行。

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定并发布了《储备办法》。2008年1月3日，国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知》，在该通知的第11条中提出要完善建设用地储备制度，这也是我国土地储备制度基本形成的关键时期，并且逐渐进入到调整、完善阶段[3]。

2.土地储备政策中存在的不足

2.1政府主导作用尚未发挥

政府对土地储备价值的认识是决定土地储备政策完善的前提，但是部分政府认为土地储备主要是经营土地，将经济利益放在首位，更多关注的是土地的财政价值，尚未认识到土地的公益性价值。这就造成在土地储备开发项目的规划中，缺乏对市场的主导，导致土地开发存在较大的随意性，政府缺乏对土地储备市场的监督，导致部分行为严重扰乱市场秩序，严重影响土地资源的整体规划。

2.2缺少统筹和协调部门

现阶段，我国各级土地储备中心是以独立管理的状态存在，省、市、县之间很少会有相关业务联系，导致土地储备与开发工作在实际开展中缺乏统一的体系制约，没有完善的统筹机构会导致部门之间沟通较少，不利于工作的开展[4]。各地在实际操作中存在工业园区管委会、城投公司等多个单位或部门为融资或做大做强而手中有地储备的情况。按照《土地储备管理办法》土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。但实际中各级储备机构只是自然资源部门的一个内设机构，受资金、人员等多种因素的制约，没有执行真正意义上的收储职能，包括管护及前期开发等。因此，想要将土地储备的价值充分发挥，需要构建土地储备机构的协调机制，与此同时，应该加强土地征收、地籍等部门的内部协调机制，将国家土地储备与开发政策全面贯彻落实。

2.3缺乏资金保障

由于土地储备开发的过程中缺乏坚实的资金保障，导致执行力受到限制。我国的土地储备资金使用方面多部分是以银行贷款或者是地方财政拨款为主，银行贷款中国社会资金占据90%以上，银行带框的资金回报增加了土地储备的成本，并且在实际操作中也存在很多不规范的地方，导致经营难度较大。土地储备以及项目开发都需要制定长期有效的发展计划，并且需要有专项资金作为支撑，缺乏完善的资金链会导致土地储备以及项目开发工作停留在书面形式，难以落实到实际建设中[5]。

2.4相关法律制度不完善

土地储备制度的实现需要有规划、征收、土地出让等制度协调配合，只有将土地储备制度所涉及范围内的所有法律政策完善，才能促进土地储备制度的合理性提高，否则难以达到预期目标。目前我国土地储备的范围较大，并且存在部分城市尚未编制详细的城