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预算一体化背景下基层行政事业单位内控问题研究

引言

自2012年《行政事业单位内部控制规范》试行以来，行政事业单位内部控制的重点都是资金管理，通过银行账户管理，财政直接支付，货币资金管理制度等各种举措，解决了小金库、大额现金支付等敏感问题；八项规定、三项制度的出台，遏制了滥发补助、列支关联单位费用等问题；公务卡的推广使用，不仅简化了公务报销流程和财务管理成本，还增加了公务消费的透明度，从源头上减少了腐败和违法行为的发生。内部控制制度的有效执行，在行政事业单位的经济活动中发挥了巨大的作用，在规范单位权力运行、防范单位业务风险和保障财务信息真实完整方面发挥着重要作用。然而，当前部分基层行政事业单位内控建设依然存在诸多问题，因此对预算一体化背景下内控问题进行研究具有较强的现实意义。

一、基层行政事业单位内部控制的现状

（一）基层行政事业单位内控工作的基本情况

自2018年以来，各基层单位都按照上级主管部门要求，依据《行政事业单位内部控制规范》，结合各单位自己的实际情况，编写了内部控制手册，完善了单位的预算、支出、采购、资产、合同和建设项目内部控制制度和业务工作流程，更新并完善了内部控制管理制度。各单位都成立了内部控制领导小组和工作小组，明确了单位一把手的内控责任，设立了牵头部门和评价及监督部门，制定了分事行权、分岗设权、分级授权机制，对“三重一大”事项制定了集体议事决策机制，内部控制工作有了较大提高。自2019年《政府会计制度》实施以来，也都严格执行了《政府会计制度》，对固定资产和无形资产以及公共基础设施进行了会计核算，并分别计提折旧和摊销。从表面看来，各基层单位都按照要求，执行了内部控制规范，健全了内部控制制度和业务流程。但实际上，在内部控制工作中，仍存在着一些问题，如内控工作不受重视、难以实现内控信息化、内控人才严重缺乏、内控制度不够完善、内控流程不够科学、内控制度和流程执行力不足等。预算一体化的运行，为内部控制带来了前所未有的机遇，同时也带来了新的挑战。

（二）预算管理一体化为基层行政事业单位内控工作带来的机遇与挑战

预算管理一体化按照现行财政制度规范，整合了部门预算、预算执行、财务核算、银行账户管理、财政统发工资等财政业务，继承了部门预算、国库集中收付、政府采购等改革成果，进一步利用信息化技术手段，设置标准化、统一化的财政业务流程，将各项制度转化为控制规则内嵌至一体化系统，形成制度合力，使部门预算约束更具刚性、资金支付更加安全高效、预算执行与政府采购衔接更加有效、财政监督更加精准便捷。

第一，预算业务。预算一体化将预算制度内嵌其中，从预算目标的确定及编制、汇总与审批、预算分解、预算执行、预算控制、预算调整与预算考核，全方位、全过程地将预算管理业务全面覆盖，为预算分析、绩效考核提供了便利的数据查询、汇总等功能，有效提高了基层单位预算管理的地位和水平。

第二，收支业务。预算一体化将收入支出制度内嵌其中，严格划分收入和往来款的界限，不模糊、不漏报，增加了事业收入，实现了收入与支出的配比。资金收支信息流数据、资金收支过程数据、资金使用结果数据，全部可查可控，可以方便快捷地进行数据提取，实现了财政数据资源的共享共用。

第三，资产管理。资产管理要结合实际情况，与预算管理相结合，科学编制新增资产配置相关预算，并优化完善政府公务舱功能，促进国有资产整合与共享共用，合理节约财政资金。资产管理模块衔接一体化系统单位会计核算模块，实现资产信息与财务信息的贯通应用，建立资产管理与单位会计核算双向控制机制，坚持资产与财务、实物与价值管理相结合的原则，准确反映单位的资产价值信息。

从业务层面的内部控制来看，由于支付制度已经内嵌于一体化系统，所以，业务的支付流程都基本解决，基本实现了内部控制数据信息化。实现了预算数据的自动汇聚和转移支付资金自动追踪，达到了收入有源头、支出可追踪的效果，为内部控制管理带来了巨大的便利，但同时，预算一体化系统也为财务工作和内控工作带来了新的挑战。内部控制应当实现对经济活动决策、执行和监督的全过程控制。预算一体化系统中，单位资金活动的收入和支出，体现的是单位经济活动的执行和事后监督情况，重点在于事中执行的支付流程和转移资金的追踪监督，对于经济活动的事前决策、执行过程中的一些关键风险点和风险评估等并未涉及，无法体现经济活动的事前预防作用，尚不能实现对经济活动的全过程控制。

（三）预算一体化背景下基层行政事业单位内控工作存在的主要问题

预算一体化基本上实现了财务数据共享的信息化，下一步内控工作的重点需要转移，重点解决基层单位内控工作存在的其他主要问题，具体包括内控工作不受重视、内控人才严重缺乏、内控制度不够完善、内控流程不够科学、内控制度和流程执行力不足、内控风险评估和内部监督机制缺乏等问题。

二、基层行政事业单位内部控制