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运营视角下的公立医院全面预算管理思考

引言

当前，医疗卫生体制改革不断深化，公立医院面对的行业竞争压力日益加剧，收支结余为负数的公立医院占比持续上升，公立医院整体资产负债率逐年上升，公立医院经营发展过程中面临巨大的运营压力。对于外部竞争环境和政府财政投入不足的状况而言，其在短期内难以改善的情况下，公立医院唯有在内部运营管理上做足功课，提升自身“造血能力”，提高公立医院发展质量，才能打破当下面临的困境。全面预算管理，作为一种现代化管理工具，有助于公立医院实现内部资源的整合、资源配置的优化、管理效率的提升，从而提高医院经营效益和发展质量。

一、开展全面预算管理的必要性

（一）外部环境及国家政策的要求

随着经济社会的快速发展，老百姓看病难、看病贵的现象越来越受到社会、政府的关注，近年来，国家大力推进深化医疗卫生体制改革，药品、耗材零加成、分级诊疗、医保DRG/DIP支付方式改革等，公立医院过去粗放的管理模式已经不能适应当前外部环境的变化。

为规范公立医院经济运行，提高医院资金和资源利用效率，国家卫生健康委和国家中医药管理局制定了《公立医院全面预算管理制度实施办法》，同时将全面预算管理纳入公立医院绩效考核指标。从制度上明确了公立医院各项经济活动需严格预算管理、强化预算约束，充分运用预算手段开展医院内部各类经济资源的分配、使用、控制和考核。

（二）公立医院实现高质量发展的要求

在当前医疗卫生行业市场竞争日益激烈的情况下，部分公立医院经营情况较差，甚至出现亏损。以前通过扩大经营规模、引进先进设备等粗放型发展模式，已不能适应新形势下公立医院高质量发展需要。急需推动公立医院发展模式、运行模式和资源配置方式的转变[1]，转变发展理念，更加注重公立医院的运营管理，提升全员参与管理的意识和积极性，从过去的外延式发展转变为内涵式发展，向管理要效益。全面预算管理作为一种现代化的战略管理工具，是对公立医院战略目标的分解和细化，有助于将公立医院发展战略落到实处，有助于提升公立医院精细化管理水平，有助于优化资源配置，助力公立医院实现高质量发展战略。

二、公立医院全面预算管理中存在的问题

（一）全面预算编制未能与医院发展战略衔接

医院发展战略确定了医院的长期目标，以及为实现发展目标、发展路径的选择和资源的分配，指引了医院的运营方向。通常战略实现时间较长，需要数年甚至数十年。年度预算则是对长期发展战略规划的分解、细化和量化过程。

实际工作中，医院管理者未能树立战略管理意识，缺少对医院发展战略的整体分析和研究，未能将发展战略目标分解为若干经营指标，也并未制定清晰的发展路径。预算编制目标和要求未能清晰地传达到各职能部门、业务科室，各职能部门、业务科室往往从短期可预见的目标出发，结合上年预算实际执行情况，在此基础上进行一定调整后作为本部门、科室的年度预算。这样汇总后形成的预算与医院发展战略脱节，使得有限的医院资源未能按照医院发展战略目标进行有效的分配。

（二）全面预算管理重视程度不够

尽管当前公立医院已普遍在开展全面预算管理工作，在组织保障上，公立医院大都成立了全面预算管理委员，在制度保障方面制定了全面预算相关制度和规范性文件，但这些只是满足了推进全面预算管理工作的形式要件。由于公立医院管理层大多来自临床专业，在医院管理中往往存在“重临床、轻管理”倾向，对全面预算管理这一现代化的管理工具重视程度不够，没有认识到为什么要开展全面预算管理、如何开展全面预算管理。全面预算管理委员会流于形式，并没有切实履行预算管理委员会职责，贯彻执行全面预算管理办法更是无从谈起，全面预算管理工作的开展更多是为了应付上级主管部门的检查层面[2]。由于重视程度不够，导致职能部门、业务科室参与全面预算管理工作的动力不足，预算编制大多依靠财务部门完成，预算编制过程中缺乏足够的数据支撑、编制方法往往较为单一，使得编制的预算脱离实际，难以落实。

（三）预算绩效管理未落到实处

全面预算管理涵盖了预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、评价等一系列活动，一些公立医院在预算管理中仍停留在预算目标编制、汇总和审批环节，忽略了预算执行情况的控制、监督和考评环节，导致预算执行结果与制定的预算目标产生较大偏差，预算与实际执行“两张皮”。究其根源：一方面，在于部分公立医院预算绩效管理理念淡薄，全面预算管理只是完成了预算编制、执行、调整等环节，忽视预算分析、控制和考核，形成了“重编制、轻执行、无考核”的局面[3]；另一方面，在于部分医院未建立完善的预算绩效考核体系。部分医院制定的预算管理制度中未明确预算绩效考核制度体系和组织机构，导致预算绩效考核缺乏依据；同时，每家医院战略目标、区域竞争环境、所处发展阶段不同，这就需要医院因地制宜、因时制宜地制定适合医院院情的预算绩效考核指标，制定的考核指标既要具有挑战性又要具有可行性