基层政府混编混岗的策略与逻辑--基于组织分析的新制度主义视角.pdf

摘要

基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基石，基层工作人员作为政

策的执行者，同时作为一种重要的治理资源，直接决定着基层治理的成效，基层工作

人员类别多样，基于有无编制身份的标准，大致上划分为编制人员和编外人员。当前

关于基层工作人员的研究，无论是理论层面的探讨或者是实践层面的观察，鲜有将两

者建立联系，分析两者的混合形态。目前，编外人员广泛存在于各级政府，随着严控

编制方针的深入贯彻，混编混岗现象将愈发突出，基层政府在人员配置中的复杂性问

题和策略性应对还需学术研究的关注和解释。

本文尝试以“问题提出-构建分析框架-分析形成逻辑-剖析表现形式-行为策略省思-

结论与展望”的思路，以广东省三市基层政府的人员配置为例，对基层政府的混编混

岗行为进行深入分析。文章主要回应了以下四个问题：第一，基层政府为何采用“混

编混岗”的配置样态？第二，此种配置样态存在何种特征与逻辑？第三，“混编混

岗”在实现基层职能方面的有效性和局限性是什么？第四，这种配置样态对我国转型

期的基层乃至国家治理又有何影响与启发？

研究发现，第一，基于组织分析的新制度主义视角，编制控制与工作压力等规制

性要素、高期望值等规范性要素，组成了基层政府的制度环境；社会需求则形成了任

务环境，复杂环境解释了正式结构和非正式结构的存在。同时，关键自主因素的共同

作用引发了“混编混岗”的脱耦性行为。第二，基层政府职能部门的职能性质包括行

政性和服务性，并且面临着合法性的职能要求，三者不同程度的作用下，混编混岗的

具体表现存在类型差异，例如不完全脱耦型、完全脱耦Ⅰ型和完全脱耦Ⅱ型。第三，基

层政府通过雇佣编外人员实现的“混编混岗”样态再造了组织的灵活性，也内含了非

正式规则和正式制度的张力。有效性表现为“消除专业壁垒”“突破规范约束”以及

“打破组织僵化”；而局限性则表现为非规则化、低专业性、不平衡性。研究认为基

层政府“混编混岗”现象是一统体制与有效治理的生动体现，如何平衡这一矛盾，充

分利用非正式制度以保持基层活力值得进一步探究。

关键词：混编混岗；编外人员；基层政府

ABSTRACT

Themodernizationofgrass-rootsgovernanceisthecornerstoneofthemodernizationof

thenationalgovernancesystemandgovernancecapacity.Astheexecutorofpoliciesandasan

importantgovernanceresource,grass-rootsstaffdirectlydeterminestheeffectivenessof

grass-rootsgovernance.Therearevariouscategoriesofgrass-rootsstaff,whichareroughly

dividedintostaffandnon-staffpersonnelbasedonthecriteriaofwhethertheyhavethestatus

ofstaff.Atpresent,theresearchongrass-rootsstaff,whetherinthetheoreticallevelorinthe

practicallevel,hasrarelyestablishedalinkbetweenthetwoandanalyzedthemixedformof

thetwo.Atpresent,non-staffpersonnelarewidelydistributedingovernmentsatalllevels.

Withthein-depthimplementationofthestrictstaffingcontrolpolicy,thephenomenonof

mixedstaffingandmixedpostswillbecomeincreasinglyprominent.Thecomplexityand

strategicresponseofgrass-roots