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地方政府及城投公司资产盘活案例研究——以福建省

为例

报告概要

近年来，我国财政收支矛盾日益凸显，地方债务风险加剧。与此同时，我国存量国有资产规

模庞大，但存在管理效率低、运营收益不足等问题。中央及地方政府多次提出积极盘活存量资产，

化解地方政府债务风险。2022年以来，各地国有资产盘活进程显著提速。

资产盘活对区域发展与城投公司意义深远：对地方而言，可增加非税收入缓解债务压力、提

升资源配置效率、推动产业升级，同时兼顾就业与公共服务改善；对城投公司来说，可拓宽融资

渠道，培育市场化运营能力助力转型，并促使其治理水平提升。本报告聚焦福建省实践，剖析其

资产盘活模式及成效。

福建省立足区域财政状况、资源禀赋与产业结构，以重组型和融资型盘活为主要路径，呈现

“因地制宜，因势利导”特征。沿海经济强市（福州、厦门、泉州）通过“腾笼换鸟”、REITs等

盘活低效工业用地与闲置房产，推动产业升级；工业转型城市（莆田、三明、宁德）依托功能转

型、政策性金融支持激活闲置厂房与老旧资产，培育新动能；资源富集型山区城市（龙岩、南平）

以林票、碳票等资源凭证化手段，实现农村闲置资产与生态资源的效益转化，典型案例包括福州

高速花博园、厦门保障性租赁住房REITs、龙岩“名城古建贷”等。

各地在把握机遇加快盘活存量国有资产过程中，须以摸清资产底数为前提，结合自身禀赋制

定盘活策略，最终形成“资产盘活——产业升级——财政增收”的良性循环。对于资源富集地区，

可聚焦资源资产化；对于工业转型地区，可围绕“空间重构与产业升级”推进；对于化债任务较

重地区，可通过资产变现进行短期风险缓释。

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一、资产盘活主要背景与动因

近年来，我国土地财政难以为继、税收增长乏力，财政收支矛盾日益凸显，地方

债务风险加剧。与此同时，经过长期建设发展，我国在能源、交通运输、水利、重大

市政工程等基础设施领域形成了大量存量资产。根据《国务院关于2024年度国有资

产管理情况的综合报告》，截至2024年末，我国国有企业资产、国有金融企业资产、

行政事业性国有资产，共计957.8万亿元。此外，我国还有大量土地、矿产、水资源

等国有资源资产。财政压力凸显的背景下，中央及地方政府多次提出积极盘活存量资

产，稳定经济增长，化解地方政府债务风险。2022年5月，国务院办公厅印发《关

于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“《意见》”），提出聚焦

重点领域、重点区域、重点企业，切实做好盘活存量资产工作，以扩大有效投资，稳

定经济增长。同时，为了保障盘活工作顺利推进，《意见》明确了落实财税金融政策、

完善规划和用地用海政策、积极落实项目盘活条件等相关支持政策。各地资产盘活相

继落地，并取得一定成效，盘活资产成为开辟新财源、缓解财政收支矛盾、化解债务

风险的重要举措。

二、资产盘活对区域发展及城投公司的影响

根据各地预算执行或决算报告，重庆市2024年盘活资产4855亿元，回收资金

2610亿元；湖南省2024年加力激活资源、盘活资产、用活资金，全年盘活收入超1100

亿元；黑龙江省财政厅打造全省国有资产资源盘活平台，2024年实现盘活变现收入

140.57亿元，筹用于化解政府债务等刚性支出；2023年，江苏省共清查出低效闲置行

政事业性国有资产134.87亿元，盘活闲置资产60.43亿元等。各地国有资产盘活进程

显著提速。

1．对区域发展的影响

对地方而言，盘活闲置低效存量资产并转化为即时可用现金流与持续收益，不仅

能缓解当前财政与债务压力，更能为产业升级与城市高质量发展注入持久动能。

（1）增加财政收入，缓解债务压力

国有资源（资产）有偿使用收入是非税收入重要组成部分，2024年我国各地资

产盘活力度加大，非税收入大幅增长。根据财政部披露，2024年，我国一般公共预算

收入219702亿元，比上年增长1.3%。其中，全国税收收入174972亿元，比上年下

降3.4%；非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。2024年我国非税收入实现大幅

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增长，主要得益于各级政府通