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政府退耕还林任务分配的决策依据分析——以 59 个陆地边境县为例 摘 要 公共财政资源分配与区域发展是经济研究的一个重要课题。几十年来，贫 困地区在竞争中日趋落后，中国的区域差异日趋扩大，严重影响着中国社会的 和谐统一。在很多不发达地区，当地居民及其社区因生态环境保护和退耕还林 所放弃的“利用”收益，尚未有法律化的、以植被资源和生物物种资源的“保 有”为依据的全面补偿。我们对贫困地区不断提出限制发展、保护环境的要求， 而保护的成果却主要被发达地区无偿享用，这种环保上的区域不公平是明显的， “谁受益谁补偿”的原则却没有落实。中国资源富集的不发达地区源源不断地 将资源输往发达地区，如今已经积累了发展力量的发达地区却没有给予不发达 地区足够的补偿。 退耕还林条例中明确指出退耕还林工程体现多重政策目标，即：必须坚持 生态优先，还应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护 和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设、实施生态移民相结合。 退耕还林工程在以生态效益为前提下，是否应该优先发展贫困地区，带动贫困 地区的脱贫致富是一个值得深思的问题。 退耕还林工程首先是一项生态工程，陡坡和沙化耕地的退耕是退耕还林工 程的政策目标。在保证生态效益的前提下，本文提出应该重视贫困地区的利益， 把退耕还林工程和贫困地区发展结合起来。然而本文引用的调查资料反映出， 当前我国在退耕还林任务分配方面，贫困地区并没有得到足够的重视。其中， 边境非贫困县平均拥有的投资完成额和贫困县平均拥有投资完成额在省际之间 和在省内各县之间都存在分配不均衡。 有鉴于此，本文从公共资源分配与区域发展理论出发，研究我国退耕还林 任务分配机制，论证了建立生态补偿体制的必要性和迫切性，在非均衡协调发 展理论的基础上提出基于生态保护的公共资源分配的思路。退耕还林工程任务 指标作为与生态环境密切相关的公共资源，以退耕还林任务分配为对象研究基 于生态保护的公共资源分配，具有更强的现实意义。 本文通过对反映政府的政策目标指向和当地经济发展水平的相关变量进行 回归，验证退耕还林任务分配是否对贫困地区倾斜。在退耕还林任务分配影响 因素的统计检验结果中，陡坡和沙化耕地面积对退耕还林任务分配有显著的正 4 政府退耕还林任务分配的决策依据分析——以 59 个陆地边境县为例 影响。显示中央的政策目标指向发挥着积极的作用，各地区在退耕还林任务分 配过程中优先考虑陡坡和沙化耕地的退耕，退耕还林工程的生态目标得到了很 好的贯彻实施。 分析结果还表明：在反映各地区经济发展水平的指标中，人均国内生产总 值、人均城乡居民年末存款余额，第一产业增加值占地区生产总值的比例，乡 村人口占总人口的比例以及贫困县虚拟变量这些指标均不对退耕还林任务分配 有显著影响。这说明，政府在进行退耕还林任务分配时并没有考虑贫困因素， 没有给予贫困地区政策倾斜。虽然退耕还林工程具有多目标性，在生态目标基 础上，具有增加农民收入、调整农村产业结构、促进地方经济发展的多重目标， 但政府的这种多目标并没有转化到给予贫困地区政策倾斜的具体措施上。贫困 地区虽然具备良好的政策环境，但却没有得到实际的政策支持。 关键词：退耕还林 任务分配 决策依据