预算管理与国家治理现代化.docVIP

预算管理与国家治理现代化 　　新一轮财税体制改革无疑是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，也是立足全局、着眼长远的制度创新。事关重大的财税体制改革总体方案近日终于获得通过。6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。 　　政治局会议明确表示，新一轮财税体制改革将重点推进三个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。 　　会议指出，要改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。 　　一个国家的预算管理制度，是一个国家制度现代化建设的一个基本方面。预算民主即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要组成部分。而正在修订中的《预算法》，正是构建这一民主政治大厦的基石之一。 　　故此，本刊选取了由CEI中国企业研究所近期举办的“《预算法》修法学术研讨会”上的精彩观点，以飨读者。 愿这一讨论，真实地有益于财税体制改革的制度创新和国家治理体系的构建。 ――编者 　　财政体制改革实际上包含了两个话题：一个是财税体制改革，一个是政府预算管理制度的改革。本文着重在后一种意义上探讨政府预算管理制度改革，即人大对政府预算的监督制衡与中国现代国家制度建设及国家治理体系现代化的问题。 下一轮财政体制改革基本问题 　　在具体讨论这个问题前，需要提及几句话。第一句话，是约翰?洛克在《政府论》中提出的一个核心观点：“如果任何人凭着自己的权力，主张有权向人民征课赋税而无需征得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”征税要经人民代表的同意，这是现代政治的核心问题，也是一条最根本的现代政治理念。第二句话，是法国哲学家孟德斯鸠的《论法的精神》里说的：“仅仅是分离的权力是无法保障政治自由的，只有相互制衡的分立的权力才不至于成为自由的枷锁。”这句话与政府内部权力制衡有关。第三句话，美国前总统威尔逊讲道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议制机构的天职。”这三句话构筑了一个现代民主国家制度的核心。 　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。但是一个现代化的国家治理体系是怎样的？ 　　中共十八大政治报告关于政治体制改革章节第一条明确表明：“支持和保障人民，通过人民代表大会行使国家权力，加强对一府两院监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了《决定》，这方面改革的规划又进了一步：“健全‘一府两院’由人大产生，对人大负责，受人大监督的制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。” 　　把“落实税收法定原则”写入三中全会《决定》，这是一个重大的理论突破。这至少标明了中国政治体制改革一个前进方向。 　　目前将要启动的这一轮财税体制改革，主要考虑的还是中央和地方政府的税收份额分成、事权和支出责任的调整，税收结构的优化，转移支付制度的调整。如果按中共十八届三中全会《决定》所确立的原则进行这项改革，将会触动全社会方方面面的利益，涉及到政府与纳税人、中央和地方、企业利润和每个公民纳税人的实际收入和社会福利，又牵涉中国经济增长方式的转变和地方政府职能的转变，对未来中国经济社会的发展产生重大和长远的影响，是关乎中国基本政治体制安排的一项重大改革。 财税体制改革 　　与预算管理制度建设 　　一个国家的财政制度和税收制度，是一项关系到全社会各方利益、国家经济增长的一项基本制度。 　　目前对这样重大的国家财税体制改革的众多讨论，忽略了一些关键性的问题：在已经市场化的中国，现在和未来财政体制改革的合理性和合法性在哪里？难道一些部门和几个起草小组的改革方案，就一定是合理的，达到了经济学意义上的帕累托最优？财税体制改革的总体规划和每个单项改革措施，在全社会公开讨论、论证和广泛征求意见没有？政府财税体制改革这样影响重大的举措，应该认真听取中央各部门、地方政府、学界、社会各界的公开讨论意见，而不能听由几个专家和官员所提交的改革方案就来决定。 　　基于上述的合理性、合法性要求，即将启动的政府财税体制改革，应该与人大对政府预算监督管理制度的建设，或者说经济体制改革与政治体制改革，放在一个总盘子中来考虑。要着眼于已经市场化的中国社会的现代国家制度的建设，以及中国经济的长远发展，来综合考虑、推进这两项紧密关联的改革。在对各种改革方案的利弊和影响做综合评估之前，不宜匆匆忙忙地启动任何财税改革方案并强行将其付诸实施。 　　在中国现有的人大制度下， 这一类重大改革