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预算法修订理念与基本原则 　　与其他法律相比，《预算法》的特别之处在于：它是一部约束和引导政府财政权力运作的财务法案。由《预算法》构建的法定预算程序，构成现代政府运作的核心。正因为攸关全体人民核心利益、政府施政能力、公共治理能力和国家的长治久安，《预算法》堪称“亚宪法”。在《宪法》之外，没有其他任何法律能够提供比《预算法》更好的原则、规则和程序，以此约束和规范政府财政权力的运作。鉴于财政权力的内在重要性，如果不能把财政权力关进制度笼子，把其他权力关进制度笼子的设想也是徒劳的。进取的政府须以完全的政府为前提。财政权力不能关进制度笼子的政府，便不可能是安全的政府。以此视角予以审视，《预算法》修订须信守的核心理念和基本原则，就显得清晰可辨了。 核心理念：贯彻法治与限制过度裁量 　　没有对权力的有效限制，就没有真正的法治。法治的基本要义，就在于对政府权力――特别是自由裁量权――的限制。只要仔细解读国家审计署历年发布的审计报告，人们就不难发现：行政部门的过度裁量早已充斥于预算过程的每个阶段――预算准备、审查、执行和评估，成为腐败和寻租得以滋生与蔓延的温床。与20年前的穷政府相比，富裕政府滥用财政权力的空间和机会大得多，在财政边界漫无边际的情况下尤其如此。 　　税法可以用来限制政府汲取资源的权力。但这种限制是有限的、狭隘的。行政部门有许多办法规避税法的限制，包括大量采用非税收入和基金形式获取收入。税法也无力限制政府过度举债以及担保等准财政活动，更无力对财政拨款和公共支出权――财政权力中最为重大的一项权力――施加半点限制。在现实中，许多政府依然“按任务征税”而不是依法治税，税制的非法典化（未经人大立法程序）加剧了这种局面。 　　唯有法典化的现代预算制度，才能提供对政府财政权力的相对完整的限制。这些限制完整地覆盖到财政资源的汲取、分配和使用。一部严谨有序的《预法算》由五个有机板块构成： 　　（1）确立预算的基本原则与规则。基本原则中至少包括年度性、完整性、法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与，以及现代公共管理所珍视的、强调资源充分利用的经济性、效率和有效性（通常称为3E）原则，基本规则包括预算分类应遵循的一般标准，以及预算应如何申报（比如资本预算应单独申报）。 　　（2）界定立法机关、政府、财政部门、预算单位等主要角色的权力和责任。立法机关在预算与财务管理中的三个关键职能尤其应得到清晰地表述，那就是代表、立法（预算授权为焦点）和监督，以及支持这些功能所需要的相关制度安排，包括足够的时间审查和批准预算、预算的分次表决、表决前的预算听证与辩论等必要的程序性机制。 　　（3）界定预算程序及其构成阶段。清晰地划分四个阶段――行政部门准备预算、立法机关审查（与批准）预算、行政部门执行预算以及预算评估与审计――和各个阶段必须遵循的规则，以及确认每个阶段运作流程和“谁对什么负责”，非常重要。 　　（4）报告与审计。除预算报告外，政府及其直属部门至少应每半年披露经审计的资产负债表、财政收支（收入费用）表、现金流量表、资本支出（满足会计上记录为资产）表、财政绩效表和量化的财政风险表。这些报表不仅帮助评估预算执行情况，对评估政策可持续性同样十分关键。没有标准化和通俗化的财务报告制度，政府透明度永远是不可企及的空想。 　　（5）术语定义与解释。“预算”、“预算收入”、“预算支出”、“预算赤字（盈余）”、“政府债务”等专业术语应予严格定义。会计标准和预算分类应尽可能遵循国际通行标准。利用术语的模糊在现实生活中带来了大量的机会主义行为，弱化甚至破坏了法治。 　　假如《预算法》修订能够在以上五个方面有所作为，中国就能朝着法治的方向前进一大步。每个方面都可提供一套成熟的、被广泛接受的工具和方法，用以限制政府在财政权力运作上的过度裁量。对于一个复杂和动态变化的财政社会而言，行政部门必须拥有必要的裁量权，但中国现实面临的问题是：裁量已经过度了――过度裁量严重损害了大众利益与国家利益，且代价越来越大。 　　法治国家建设从何处切入？最理想的切入点莫过于修订出一部足以守护好纳税人钱包的预算法。修订不应限于救一时之弊，更应着眼于为限制与引导政府权力创建长期有效的制度框架。仅仅借助政治改革来限制权力滥用（腐败与寻租的总根源）思路存在缺陷。没有对财政权力的实质和形式上的双重限制，便没有可能实现十八届三中全会《决定》关于把权力关进制度笼子的伟大构想。就中国现实而言，构建限制权力的制度安排，没有哪一个比《预算法》更为理想。《预算法》修订为本届政府致力于法治建设提供了难得的历史性机遇。我们能抓住这个机遇吗？ 　　在现代财政制度的各个板块中，没有哪一个比预算制度更能体现“现代性”。现代性的基本标志就是人民对政府权力的控制。从此之后，权力不再能够凌驾于人民意志之上。这是