地方政府财政职能配置的研究初探以防范地方政府融资平台债务风险为视角.pdfVIP

理论研究 商品与质量 2012 年8 月刊 地方政府财政职能配置研究初探 ——以防范地方政府融资平台债务风险为视角 □冯 健 （华东政法学院 上海 200042） 摘 要：我国财政改革与发展正处在深化之中，为了建立有利于经济社会科学发展的财权与事权相匹配的地方财税体制，本文以防范地方政府融 资平台债务风险为视角，分析了当前地方财政面临的主要困难及存在问题，并在此基础上提出了优化地方政府财政职能配置，防范地方债务风险 的几点建议。 关键词：地方财政职能；地方政府融资平台；债务风险 一、地方财政职能配置的基本理论 外，主要靠地方政府通过各种途径借债来解决。其中，融资平台贷款是 （一）地方财政存在的必要性 主要融资方式之一。地方政府融资平台,是指由地方政府及其部门和机 地方财政存在的依据在于国家管理的层级性，公共产品的层次性 构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融 以及居民偏好的差异性。 资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。其主要存在形式为城市建设 国家管理的层级性是在不同层级的政府间进行不同种类的权力划 投资公司、城建开发公司等。这些公司融入资金的主要用途是进行地 分，赋予各个层级的区域单位以相应的管理公共事务的权限。政府分 方市政、公用事业等项目的建设。 级管理可以改善公共物品的质量，更加贴近民众的需要。可以使行政 客观地说，在我国大力发展城市化、工业化的历史背景下，地方政 管理成本最小化。清晰的权责分工能增强政府的责任感。政府分级管 府融资平台很大程度上解决了地方政府财力不足、筹资受限的问题，为 理也有利于更多地提供政策实验和创新的机会。 地方经济发展做出了贡献。但其中存在的问题和风险因素也不容忽视。 公共物品是为满足公共需求，由政府财政活动集中提供或由具有 在2012 年1 月6 日召开的金融工作会议上，温家宝总理一方面肯定了 政府性质的社会管理机构提供的产品。如，社会公共秩序，国防安全等。 当前我国政府债务总体安全可控另一方面提出了要进一步防范化解 公共物品具有收益的空间性和层次性的特点。根据收益范围或效用溢 地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。当前，地方政府 出程度可分为：（1）全国性公共物品。指受益范围覆盖全国，可供全体 融资平台存在的主要问题和风险有： 国民无差别享用的公共物品。（2）准全国性公共物品。主要包括跨区 （一）地方政府违规担保且超越自身还款能力举债 域的公共设施、基础建设以及高等教育等。（3）区域性公共物品。效率 我国《预算法》第28 条明文规定：除法律和国务院另有规定外，地 原则和公共物品层次性的特点决定了政府间财政的分工。其一，受益 方政府不得发行地方政府债务。《担保法》第8 条规定国家机关不得 范围覆盖全国的，适宜由中央提供。其二，收益范围仅限于某一行政辖 为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行 区的，适宜有地方政府提供。 转贷的除外。但融资平台贷款还款来源通常列入当地政府财政预算， 由于历史积淀、民族习性、文化积淀等因素，公众对公共物品质与 并通过人大决议。据此，财政出具还款承诺函，实质是以未来财政收入 量方面的需求偏好千差万别。居民偏好的差异揭示了多层政府提供公 作为担保，属政府违规担保。2008 年以来，借中央实施扩内需、保民生 共物品的必要性。 战略，部分地区地方政府超出地方财力大量盲目立项，通过政府融资平 （二）中央和地方政府间财政职能分工的理论 台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区 1、斯蒂格勒的地方自治理论 政府偿债率高达 100% 以上。根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的 乔治.斯蒂格勒从实现资源配置的有效性和分配的公正性角度论证 警戒线为20% 。此种超