自然保护区集体林权制度改革策论--基于广东省情实证研析.pdfVIP

生态文明与林业法治 ——2010年全国环境资源法学研讨会（2010.7.30~ 8.2 ·哈尔滨）论文集 自然保护区集体林权制度改革策论 — — 基于广东省情实证研析 王权典 张事业 （华南农业大学，广东广州510642） 摘要：在生态保护优先的现代林业发展背景下和当前集体林权制度改革实践中,必要强化自然保护区规范 建设管理，在加强森林资源的保护及可持续利用的同时，确保社区农民生计，应及早启动并稳妥推进保 护区林权制度改革。鉴于自然保护区集体林的特殊性，其集体林的政策调整是制约改革发展和稳定的最 大现实难题，“林改”的关键在于— — 依法明晰集体林权属关系，缓解其利用管护中的利益冲突，切实做 好保护区集体林权的依法保障并完善其管护机制，构建一个合理的政策框架。在明晰权属的前提下，通 过利益关系调整，让林权所有者直接享受到补偿，充分保障权利人的利益，真正做到还利还权给所有者 和经营者。结合广东“林改”方针及其自然保护区示范省建设，探讨自然保护区“林改”之基本政策思路,重 在研究创设法治理念下集体林政策调整之配套制度和改革措施。 关键词：自然保护区“林改” 政策思路 配套措施 广东实证 一、自然保护区“林改”议题的提出 有“第三次土改”之称的新一轮集体林权制度改革，是社会主义新农村建设的重要内容，是维护 生态安全和促进林业新发展的战略举措。中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》（2003 年） 早确立了林权改革的基本方针；十七大以来，林权改革连年被列为深化农村改革的重点工作之一。 继福建、江西、辽宁、浙江等省林权制度改革试点后，特别是中共中央国务院《关于全面推进集体 林权制度改革的意见》（中发[2008]10 号文，以下简称《意见》）的出台，标志着集体林权制度改革 在全国范围内部署展开。《意见》的核心内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提 下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立 农民作为林地承包经营权人的主体地位，保障农民和其他林业经营者依法占用、使用、收益、处分 林地林木的权利。不同于既往历次“林改”模式，该轮“林改”的根本目标是：在坚持林地集体所有制 不变的前提下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，建立起 “产权清晰、经营主体到位、责权划分明确、利用保障严格，流转规范顺畅、监管服务有效”的现代 林业管理体制、产权制度和经营机制。 “林改”涉及现代林业发展与生态建设重大利益关系的调整，必然影响到自然保护区的建设管 理。《意见》指出：“自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、 垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权 利人的合法权益”。这就表明自然保护区管护的集体山林也要明晰权属关系，依法维护经营管理区 的稳定和保障林权权利人的合法利益— — 成为解决自然保护区集体林问题的基本政策依据。广东省 委省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》（粤发〔2008 〕14 号）及省府办公厅《转发省林业 局关于广东省全面推进集体林权制度改革工作方案的通知》（粤府办〔2010 〕25 号），结合其省情 主张：自然保护区内集体林地列入本次集体林权制度改革范畴，采取均股均利形式明晰产权。经政 府区划界定为生态公益林和已划入自然保护区的集体山林，维持其经营主体不变。珠三角和有条件 的地区可通过法定方式将自然保护区和界定为生态公益林的集体林地逐步收归国有。虽然，针对自 然保护区的林权改革问题，鲜见有专门的政策方案，但在当前生态保护优先的现代林业发展改革背 景下，就如何加强自然保护区的规范建设和管理，适时启动保护区林权制度改革，构建一个合理的 政策框架，在保障当地居民生计的同时，进一步加强森林资源的保护及可持续利用管理，成为一个 [1] 倍受关注的热点问题。 因此，需要及早研究筹划自然保护区的“林改”议题。 广东是自然保护区示范省，目前林业系统已建成58 个国家级和省级自然保