政府职能转变的三重梗阻及其疏通.pdfVIP

2015 年 3 月 上海行政学院学报 Mar．．2015 第 16卷第 2期 TheJournalofShanghaiAdministrationInstitute Vo1．16．No．2 中图分类号：D630．1 文献标识码 ：A 文章编号 ：1009—3176(2015)02—004一(8) 政府职能转变的三重梗阻及其疏通 张凤 阳 (南京大学，南京 210093) 摘 要 ：在 “五位一体”的框架系统中．政府角色具有二重性。它既是各领域改革的主 导推进者，也是改革 “全局”中的 “一域”。党的十八届三 中全会 《决定》仍把这 “一域”的改革 任务表述为 “加快转变政府职能”．说 明这个老大难问题的化解在现实层面遇到 了严重梗 阻。可从三个维度进行观察 ，即，政府纵向间关 系的 “上下”维度：政府一市场一社会横 向间 关系的 “左右”维度 ；政府履职站 台方位 间关系的 “前后”维度。在不同的维度上，政府角色 扮演所存在的问题各有不 同的表现 ，所以，要准确把握政府职能转变的意涵，不宜过分寻 求统括式定论，而应视情况进行差异性解释。唯其如此 ，才能在改革实践 中找准疏通政府 职 能转变梗 阻的着力方向及有效办法 关键词 ：政府管理模式：“政治锦标赛”：政府职能转变 在静态意义上观察 “五位一体”的总布局，也许可以说，政治建设、经济建设、社会建设、文化建 设 、生态文明建设彼此间是一种并列关系，它们分属不同的领域 、承载不同的任务 ．因而也具有不同 的特点。但是，一旦从动态意义上思考全面深化改革的实践操作 ，政府角色的特殊重要性就凸现出 来了。这不仅 因为，经济、社会、文化 、生态文明诸领域的改革都需要政府主导推进 ，更重要 的是 ，政 府 自身若非深化改革 、全面准确地履行职能，其他领域 的改革便无法坐实。就此而言．政府治理改革 乃是牵一发动全身的关键性枢纽 。 在党的十八届三中全会 《决定》的文本表述中，专论政府治理改革 的一节取题为 “加快转变政府 职能”。从理论和实践两方面来看，转变政府职能都是一个学界和政界议 了多年 的老问题 ，并不新 鲜 。但是 ，如果做逆 向思考 ，应该追问的恰恰就是．一个有着高度共识的问题为什么迟迟得不到解 决?其症结究竟在哪里?对照 创“造 良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的政府职 能转变总要求 ，大致可以认定 ，现实层面的政府职能转变在三个维度上发生 了程度不等的梗阻．分 别是 ：政府纵向间关系的 “上下”维度 ；政府一市场一社会横 向间关系的 “左右”维度 ：政府履职站 台方 位问关系的 “前后”维度 。这三重梗阻彼此缠绕 、相互影响，而从根源上说 ，又都跟当代中国政府在长 收稿 日期 ：2014—12—16 作者简介：张凤阳 男 (1962一 )南京大学政府管理学院教授 院长 博士生导师 4 张凤阳：政府职能转变的三重梗阻及其疏通 期管理实践中形成的路径依赖密切相关 。因此 ，逻辑的分析要从考察既有政府管理模式人手。 一 、 “政治锦标赛”的路径依赖 改革开放 以来 ．中国在保持政治一社会秩序总体稳定的前提下 。实现 了30多年的高速经济增 长。围绕这一发展奇迹 ，国内外学者提出了各种各样的理论解释 ，其 中，“政治锦标赛”是颇具代表性 的一个。尽管这种解释并非没有局限，但它从激励机制角度所做的分析 ，不仅可以帮助我们理解近 30年来政府管理的运作逻辑 ，事实上也为思考后续政府治理改革提供 了有益的启发。 作为一种本土性解释框架 ，“政治锦标赛”的基本假设是 ：(1)人事权集 中，即中央政府或上级政 府有权任免下级政府官员；(2)存在一种委托人和代理人都可观察 、可量度的竞赛指标 ，例如GDP； (3)委托人以可信的方式承诺 ，这些指标在考核 、选拔和任免代理人时将得到公正执行 ；(4)各参赛 方所做的事情相似 ，其业绩可以相互 比较 ；(5)地方官员握有影响本地经济社会发展的重要资源 ，因 而能在相当程度上对考核指标的完成状况实施有效控制；(6)锦标赛 以行政发包的方式逐