项目制：一个“控制权”理论视角.pdfVIP

专题二 项 目制：一个 “控制权”理论视角 制权”的理论视角 (周雪光 、练宏 ，2012)，以不同维度的控制权在委托方一承包方间的配 置组合为线索，提出一个分析框架，用以分析解读项 目制的不同形式、条件和博弈过程 ； 第三，从组织学角度审视项 目制在国家治理中的位置和意义。 一 、 项 目制与国家治理：研究问题 在已有文献中，项 目制是指政府运作的一种特定形式 ，即在财政体制的常规分配渠 道和规模之外 ，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安 排。项 目制作为一种特定的资源分配形式在各个领域早已存在 ；但近年来这一形式在 国家资源配置中权重 日渐 ，有着突出地位和巨大影响力 。周飞舟 (2012)对财政体制的 项 目制类别和演变趋势做了系统的梳理和呈现。项 目制形式下的资金分配主要体现在 专项转移支付，特别是其中的专项资金，包括财政专项拨款、中央各部门下拨的专项资 金和其他有着预算分配权 的部门(如发改委)的专项资金。“所谓 专‘项化’，是指政府间 的分配资金越来越依靠 专‘项’或 项‘目’的方式进行。政府间的转移支付资金 中，有相 当大的一部分被政府部门指定 了专门用途 、戴上了各种 项‘目’的 帽‘子 ’，以期严格体现 资金拨付部门的意志。”(周飞舟，2012：4)。白20世纪90年代中期分税制实施以来，随 着财政资源的集中化，中央政府向地方政府转移支付的规模也逐渐增大，特别是专项转 移支付大幅度上升。1995年，专项转移支付只 占转移支付资金的16％；到了2005年，专 项转移支付与财力性转移支付、税收返还三分天下(周飞舟，2012：5)；至2012年，专项转 移支付则 占整个转移支付的42％ (史普原，2014b：4)。如果考虑到其他形式的专项化 资金，项 目制规模巨大，涉及面广泛，在政府和社会领域有着更为深远的影响。 项 目制作为庞大规模资源的再分配机制，近年来成为社会科学研究关注的热点。 折晓叶、陈婴婴(2011)提出了一个各层级政府分级治理、分级运作的行为模型，对项 目 制的运作过程做了形象的描述和系统的概括 ：其一，上级政府(如中央政府)通过项 目制 来 “发包”，以此诱使地方政府主动参与其政策意图的落实推动。其二，地方政府(如省 市等中间政府)通过整合各种资源的 “打包”行为，来借项 目制资源之力达到属地内发展 目标。其三，基层政府或经济实体(如村庄)“抓包”，即通过积极参与项 目制的引进以得 到资源 ，为本地发展所用。套用有关博弈分析的语言，我们可以把上级政府看做是 “委 托方”，中间政府为 “承包方”，而基层政府或经济实体为 “代理方”。换言之，我们可以把 项 目制作为一个委托方一承包方一代理方互动的博弈过程加以分析。下面引用的许多 个案研究一再展现了这个多方参与、不断变化的博弈过程。 已有实证研究工作大多着眼于项 目制过程诱发的基层政府行为，特别是在县 、乡镇 层次的下级政府打包或抓包的应对策略，以及由此产生的行为方式和后果。这些研究 的一个重要发现是，地方政府不是被动地按照上级意图行事，而是借项 目制资源为我所 用。折晓叶、陈婴婴(2011)特别强调了作为承包方的中间政府的打包策略，即利用项 目 口 83 2015／02 开 放 时 代 制资源来推动属地的已有发展 目标。苟丽丽、包智明(2007)关于内蒙古地区生态移民 项 目的研究指出，地方政府有着 自己的利益追求 ，利用上级项 目来达到 自己的 目标。冯 猛 (2009)研究了乡镇政府争取项 目资源 的行为策略，也有类似的发现 。陈家建等 (2013，2014)关于妇女小额贷款项 目在某地实施过程的研究发现，在项 目初期，地方政 府严格按照项 目设计要求，致使下级部门激励不足 ，扶助对象稀少 ，无法进行下去；在随 后的调整过程中，地方政府按照 自己的 目标来打包，对扶助对象要求做了大幅度修正， 导致极为不同的策略行为。狄金华(2014)注意到，地方政府 “配套”缺位也体现了地方 政府争取资金项 目的应对策略。由此可见，项 目制的意图和作用