转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位——以广州、珠海市城中村改造的实践为例.pdfVIP

维普资讯 荦东’拜宜 2008年第6期 转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位 以广州、珠海市城中村改造的实践为例 木 郭 臻 f摘 要】本文以珠三角的广州市和珠海市的城 中村改造实践为例 ，分析 了城 中村改造 中的利益格局及利 益关系的协调 ，认为城 中村改造 的关键 问题是各方 的利益分配与协调 ，政府在改造 中必须切实履行好利益协 调责任 ，并定位好 自己的角色。政府应充分发挥政策工具的导向作用，通过有效的政策调动各种力量特别是 村民、村集体和开发商参与改造的积极性。同时．政府应当确立以公共利益为基础的利益协调定位．注重多 元利益主体参与的利益协调渠道的构建，突出其利益协调者的角色。本文的研究对当代中国政府如何应对、 协调转型时期的社会多元利益冲突有一定的普适性意义。 f关键词】城 中村改造 利益协调 公共利益 [中图分类号]D630．1 [文献标识码]A [文章编号] 1000—7326(2008)06--0069—05 伴随着城市治理的兴起 。内涵式城市化被提到议事 日程 ，对人居环境较差的城 中村改造成为推进城市化 的重要一 环 。由于城 中村长期积淀形成 的多元利益结构刚性，改造势必会打破或重组政府 、村 民、集体和开发商间的利益格局。 大量研究表明，城 中村 的形成 ，政府难咎其职 ，不少城市之所 以城 中村大量形成 ，与政府的管理失当不无关系。在当代 中国仍处于政府控制型社会阶段的特定情势下，要改造好城 中村 。政府在协调好多元利益相关者 的关系以及多元利益协 调 中的角色定位十分重要 。 广州市和珠海市在珠三角城中村改造实践中颇具典型性 。珠三角是 中国较早开始伴随着农村工业化而快速农村城市 化 的地区。与长三角、环渤海城市群散见的低密度 、低容积率、较少违法建设、较少集体资产 的城 中村不 同。以广州市 为 中心的珠三角地 区星罗棋布的是高密度 、大规模 、高容积 的建筑 ，绝大多数属违章建造且集体资产殷实 的 “超级城 中 村”。这决定了珠三角城中村的治理与改造，相 比其他区域显得更为困难与复杂。广州市和珠海市两地城中村状况不尽 相同，前者 的城 中村问题要 比后者严重 ，改造 的难度大 。虽然两者都位于珠三角地 区，同属广东省管辖 ，市场经济相对 发达 ，城 中村形成的历史渊源和历史时期大致相 同，但政府在改造 中运用了完全不 同的政策工具，改造 的效果也不一 样。政府在改造 中的利益协调角色定位及其政策实施效果值得实证研究。 一 、 广州、珠海城中村的改造实践 广州市是广东省的中心城市 。改革开放 以来 ，城市发展速度很快 。由于城市规划跟不上城市的快速扩张等原因，大 量城区仍然保留和实行农村集体所有制 。城市建设用地将其包围，城中村现象较为严重 。据统计 ，全市共有 138个城中 村。 “广州的城中村现象在一定的侧面上典型地反映、浓缩着我国城市化进程与城中村现象的内在联系”。l1『 年轻的珠 海市共有 26个城中村需要改造 ．均位于香洲区。总占地面积约 340万平方米 。需动迁人 口近 20万。珠海市在珠三角地 区率先 以优惠的政策鼓励房地产开发商介入城 中村改造 ，取得了较好 的效果 。 本文系广东省社科规划的特别委托项 目 《广东解决城乡二元经济结构的思路与对策研究》(项 目编号：03／04T02) 的成果之一。 作者简介 郭臻 ，中山大学政治与公共事务管理学院博士 (广东 广州，510275)。 一 69— 维普资讯 (一)城中村改造 的政策范例 广州市在城 中村改造 中先后 出台了 《关于加快村镇建设步伐 ，推进城市化进程 的若干意见》 (穗 [2000]17号)、 《广州市关于城 中村改制工作的若干意见》(穗办 [2002]17号)等政策性文件 ，并坚持以下改造原则：首先是不允许房 地产开发商参与。政府认为开发商参与改造城中村 ，意味着要提高容积率 ，开发商把 旧城 区的多层 旧房变成了