完善我国森林生态效益补偿的立法思考.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 完善我国森林生态效益补偿的立法思考 丁智敏 （福州大学法学院， 350002 ） 摘要：森林资源既具有经济效益更具有生态效益，目前在国际上已形成广泛共识。我国也已充分认识到 森林资源生态效益的重要性，并建立起了森林生态效益补偿制度。但是该制度还存在着诸如法律体系层 次结构存在欠缺，法律规范内容规定存在明显不足，林业产权划分不清，补偿资金来源单一等等问题， 需要尽快通过立法来确立或完善，本文就此进行一些探讨。 关键词：森林生态效益补偿；存在问题；立法完善 森林的经济效益主要表现为生产木材与林副产品，满足国民经济建设和人民生活的需要。而森 林的生态效益则表现为涵养水源、保持水土、防风固沙、防灾减灾，为数量众多的生物提供栖息地， 保证着陆地的生态多样性，而且对于整个地球生态系统的平衡起着举足轻重的作用。由于森林的生 态效益服务属于无形产品，具有公共物品的属性，价值难以通过市场流通来实现，任何个体都可以 自由享受而无需为之付费，其提供者却因得不到应有的经济回报而缺乏保护的积极性。完善森林生 态补偿制度，调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，使受益者对无偿占有的生态效益进 行补偿，保护者得到应有的经济回报，破坏者承担破坏的责任和成本，受害者得到应得经济赔偿， 从而促进人与自然的和谐发展，对于我国经济社会的可持续发展具有重大的意义。 一、森林生态效益补偿的内涵 （一）森林生态效益 所谓生态效益是指生态系统内生物和生物之间、生物与环境之间的物质循环、能量转化率和积 累量。①生态效益高，意味着生态系统中的个体、种群之间或个体、种群和非生物环境之间的物质 能量转化率高，抗外来干扰能力强，自我调节的阀值范围大，自然生产力相应也高。而森林生态效 益则是指作为整体的森林生态系统，通过系统内的生物和生物之间、生物与环境之间的物质循环、 能量转化等物理、化学作用，对生命、环境组成的地球生物圈提供直接或间接的有利于人类的具有 使用价值的多方面的效用，这种效用表现为水土保持、涵养水源、防风固沙、净化空气、保护生物 多样性等方面，是一种具有“公共商品”特征的公益效用。② （二）森林生态效益补偿 森林生态效益补偿是指为实现森林这一生态系统的生态调节性功能的持续供给和社会公平，国 家对致使调节性生态功能减损的森林资源特定开发利用者收费以及对调节性生态功能的有意提供 ③ 者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的行政法律行为。 其补充的目的是为了实现森 林生态系统调节性生态功能的持续供给和社会公平。补偿的主体上，即在“增益性”补偿中，国家恒 为补偿实施主体。补偿接受主体为森林生态效益调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者；在“抑 损性”补偿中，补偿实施者是自然资源特定开发利用者，补偿接受者是国家。补偿的行为措施包括， “抑损性”补偿中自然资源特定开发利用者向国家缴费；“增益性”补偿中则国家对调节性功能的有意 提供者给予经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式的回报或 弥补。 二、我国森林生态效益补偿的立法及其存在问题 （一）我国森林生态效益补偿立法现状 我国森林生态效益补偿制度的建设经历了长期的探索和调整，取得了显著的成果。 1953 年我国建立了育林资金制度，对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。1992 年国务 院批准国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》文件，提出了“建立林价制度和森 林生态效益补偿制度、实行森林资源有偿使用” 。1993 年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的 ① 李爱年，彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，《时代法学》2005 （3 ）。 ② 于振伟，陈玮：《森林生态效益补偿机制研究》，《中国林业企业》2003 （3 ）。 ③ 李爱年：《生态补偿法律含义再认识》，《环境保护》2006 （10）。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 53