行政管理论文：从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展.docVIP

从社会管理创新角度看城市管理领域 相对集中行政处罚权制度的完善和发展 张水海 【摘要】当前，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，经济社会结构、利益格局、思想观念深刻变革，我国社会管理理念、体制机制和方式等也随之创新。作为社会管理的重要组成部分，城市管理领域相对集中行政处罚权制度及其实践，在我国已有15年的历程，取得了一定社会成效，也存在诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的问题。破解这些难题，需要顺应经济社会发展的新形势，从社会管理创新的整体角度对其进行系统反思。 【关键词】社会管理创新；城市管理领域；相对集中行政处罚权制度；完善 自从1996年《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及1997年3月国务院法制办批复同意北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作(国法函[1997]12号)以来，相对集中行政处罚权制度在中国已经经历了15年多的历程。现在，全国实施这项制度的地方，经初步统计已达到600多个，涵盖了所有的直辖市和30个省会城市，很多省市还在向乡镇继续推进。这项制度率先在城市管理领域进行试点，是为解决职责交叉、多头执法、执法扰民、执法机构膨胀、执法效率低下等问题，提高城市管理质量和水平，推动经济社会发展的一个重要尝试，是我国行政管理体制改革和社会管理体制改革的一项重要举措。十多年来，取得了良好的社会效果，也存在一些诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的问题。要解决这些问题，不仅涉及到如何推进依法行政，更涉及到如何进一步深化我国的行政管理体制改革、社会管理体制改革。我们应当顺应时代潮流，积极推进社会管理体制机制制度创新，并以此为视角来反思我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展路径。 一、当前我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度存在的主要问题 当前，我国城管执法存在的问题，主要表现为以下几个方面: 执法理念和观念滞后 有的地方重管理轻服务，有的地方只重经济增长不顾生态坏境平衡，有的地方只讲实体不讲程序，有的地方只讲权力不讲责任，有的地方只讲强权压制，不尊重行政相对人的人格尊严以及实体权利、程序权利，简单粗暴执法，野蛮执法，认为只有强制手段才是最能解决实际问题的办法，现在工作开展的不顺利，是因为力度还不够。有的地方执法中只强调单方行政，不讲合作协商，排斥行政相对人的参与，不听取行政相对人的陈述申辩，不依法实施听证，侵害公民合法权益等。一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄等。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。 缺乏中央层次的专门统一法律法规 目前，在中央层面，没有一部专门的相对集中行政处罚权法律或者行政法规。有的同志认为，由于缺乏专门的城市管理综合行政执法法律或者行政法规，城管执法人员在执法时只能依据国办发［2000］63号文件、国发［2002］17号文件等国务院文件以及一些部门规章和地方性规定，仍然感到底气不足，是“借法执法”，甚至是不合法的。近几年来，不少全国人大代表、全国政协委员和学者多次就城管立法问题提出建议、提案。他们认为，在研究各地制定的地方性法规和地方政府规章的基础上，国家层面应当尽快就推行相对集中行政处罚权工作制定单行法律、行政法规，就城管执法体制机制、执法主体和人员、执法程序、执法监督和保障等进行统一规定，以增强城管行政执法的规范性、协调性、严肃性和权威性。 是否设置中央、省级主管部门存有争议 城市社会管理事务是否就是城市政府自己的事务，是否需要由中央统一进行管理，这种事权如何在中央和地方分层？城管执法部门是否必须是政府的一个独立的行政主管部门，是否需要设置对口的上级主管部门？一种观点认为，国务院在设立相对集中行政处罚权制度时就明确规定,在中央和省不设主管部门,是为了打破计划经济时期形成的上下对口、条条管理的模式，上下对口的条条管理直接导致了下级部门只对上级部门负责而不对本级政府负责,从而分割了政府的权力,出现了“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现实，这种现实成为行政管理体制改革的严重障碍。一种观点认为，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，其职责涉及以往若干部门的权力，不便将被集中行政处罚权的某个部门的上级业务主管部门确定为城市管理行政执法局的上级主管部门。但是，反对者认为，作为新生事物的行政执法局没有力量与强大的部门利益堡垒抗衡,在与其他部门协调时，他们亟需有个上级部门撑腰；不设主管部门的困境在于：一方面因为现行的法律、法规和规章所具有的很强的专业性导致综合执法机关在涉法问题上无从请示;另外一方